日本垃圾分類頂層設計與制度建設及其啟示

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王世汶 楊 亮

隨著我國經濟的高速發展、物質消費水平的大幅提高,“大量生產—大量消費—大量廢棄—新一輪大量生產”逐步成為常態。我國生活垃圾產生量的迅速增長,環境隱患日益突出,已經成為新型城鎮化發展的制約因素。

垃圾分類是實現各類垃圾分流處理,全面提升資源回收利用的重要舉措。日本在垃圾處理處置領域,貫徹3R(減量化、再利用、資源化)理念,并深入踐行,形成了全球矚目的優秀治理范例。特別是日本的垃圾分類,隨著固廢管理政策的沿革以及處理處置技術與設施建設的發展,逐步形成了特有的發展模式,在頂層設計、制度建設等方面的經驗值得我們借鑒。

日本生活垃圾的產生與處理現狀

日本將“垃圾”分為“一般廢棄物”與“產業廢棄物”兩大類。“一般廢棄物”多指生活源廢棄物,“產業廢棄物”多指工業廢棄物。此外“一般廢棄物”中包括醫療廢棄物等“特別管理一般廢棄物”;“產業廢棄物”中包括廢酸廢堿等“特別管理產業廢棄物”。 “特別管理一般廢棄物”與“特別管理產業廢棄物”的范疇大致等同于我國的危險廢棄物。

隨著循環經濟的推進以及人口結構的變化,2000年之后日本廢棄物的排放量總體呈現下降趨勢。日本環境省2019年發布的統計數據顯示,2017年日本一般廢棄物總排放量為4289萬噸,人均日排放量為920 克。排放總量與人均排放量均實現連續7年下降。垃圾焚燒是日本生活垃圾減量化處理的最主要手段,2017 年該國日垃圾焚燒處理能力超過18萬噸。各類資源再生工作的開展使日本一般廢棄物的資源回收利用率維持在較高水平,2017年為20.2%。而垃圾分類工作的有效開展,為日本生活源垃圾的高效處理處置及回收利用提供了不可或缺的保障。

日本開展垃圾分類原因及分類模式解析

日本的垃圾分類工作,始于上世紀70年代,經過了長時期的逐步推進才形成了現在相對完善的體系。總結起來,日本政府在全社會開展垃圾分類主要基于四方面原因。

(1)垃圾產生量的激增與處理模式的變化

隨著日本經濟在上世紀六七十年代的高速發展,其垃圾產生量激增,全社會垃圾產生量在1960年不足900萬噸,至1980年已快速增長至接近4500萬噸,20年間增長了4倍。以填埋為主的垃圾處理模式難以適應垃圾產生量的快速增長,東京等超大城市出現“垃圾圍城”現象。隨著各地垃圾焚燒設施的迅速投運,“可燃”“不可燃”等簡單的垃圾分類體系逐步形成與普及。

(2)垃圾最終處置用地不足

至2000年,日本的垃圾產生量增速雖有所減緩,但逐年增加的勢頭并未改變。此外,隨著垃圾焚燒處理比例的逐年提升,經減量處理后的飛灰等最終處置設施(填埋場) 壓力增大。至1980年,現有填埋設施的剩余庫容幾乎用盡,而新填埋設施的建設面臨可用地不足、周邊居民反對、運輸半徑過大等諸多問題。在推進減量處理的技術進步的同時,垃圾的源頭減量成為重要課題。

(3)循環型社會的建設

為了擺脫大量生產、大量消費、大量廢棄的發展怪圈,在1990 年之后日本加速推進垃圾源頭減量與各類資源的有效回收利用,1991 年修訂了《廢棄物處理法》,同年頒布了《資源有效利用促進法》, 明確了產品的綠色設計、綠色生產、生產者責任、回收利用體系建設等。2000年為更有效推進3R理念的落地實施,促進循環型社會的建設,日本政府頒布了《循環型社會形成推進基本法》,對廢棄物的處理提出了含明確優先順序的基本原則:①抑制產生;②再使用;③再生利用;④熱回收;⑤合理處置。垃圾的有效分類成為相關規劃目標實現的重要保障,同時法律體系的建設與完善對開展垃圾分類形成了明確指導與要求。上世紀90 年代一批以資源回收再利用為目的、配套《循環型社會形成推進基本法》落地的固廢處理設施相繼在日本各地建成,與垃圾源頭分類、配套收運體系建設形成了高效運轉的社會治理體系。

(4)設定更高效的中遠期治理目標

日本對于“循環型社會”的建設定了較為明確的發展方向、發展目標與發展路徑。以2018年6月頒布的《第四次循環型社會形成推進基本計劃》為例,該“規劃”提出了以建設可持續發展社會為目標的包括環境、經濟、社會各層面的全方位工作方針與任務。并以此為基礎,提出至2025年年度最終垃圾處置量較2000年削減77%,資源回收利用率較2000年提升30%等在具體數字目標。設定的新階段目標為高效的垃圾處理處置與資源循環利用提出了更高的要求,同時也為更加科學的垃圾分類提出了新的要求。

如上文所述,日本實施垃圾分類的基本目的是通過垃圾的源頭分類,有效提高可再生資源的回收利用率、提升垃圾減量化處理效率, 減少最終廢棄物產生量。

1.日本垃圾分類的政策依據與原則

與一般認識不同,日本并沒有全國統一的垃圾分類規則或要求。在實踐中,“可燃垃圾”“不可燃垃圾”“資源垃圾”“粗大垃圾”的“四分法”是主要分類模式。但從現狀而言各區域間差別較大,簡單分為兩類、三類以及以上述“四分法”基礎上細分為30類以上的區域同時存在。圖1為2017年日本統計口徑內1719個市町村級行政單位的垃圾分類類別數量的分布,可以看出分成11-15類的區域最多占總量的37%,其次是6-10類及16-20類。2-5 類及26類以上的區域較少。

比如日本首都東京地區,其垃圾分類相對簡單,以新宿區為例, 居民投棄垃圾時,只分為“可燃垃圾、陶器/玻璃/金屬垃圾、資源垃圾、粗大垃圾“四大類,通過對照表的形式將日常生活中的廢棄物歸進上述四類(醫療廢棄物、大件家電等需要單獨處理的廢棄物歸為其他類單獨標注)。而德島縣上勝町則將垃圾細分為34類。

這種區域間的差距是在長期發展過程中逐步形成的,其原因主要可以歸結為以下三方面因素綜合作用的結果。

(1)基于法律框架下垃圾分類的因地制宜

日本的垃圾分類的實施主要遵循的是國家固廢處理相關基本法《廢棄物的處理及清掃相關法律》(1970 年制定、2017年最新一次修訂)。該法律中明確,各市町村地方政府應結合本區域特征制定“一般廢棄物處理計劃”,明確分類收集的一般廢棄物的種類及區分。即日本各區域的垃圾分類規則是由各地方政府尤其是“市町村”級基層地方政府根據中央政府政策指針,結合本區域實際情況進行動態制定的。

此外,在日本《循環性社會形成促進基本法》框架下,《家電回收利用法》《包裝容器回收利用法》《食品回收利用法》《建設回收利用法》《機動車回收利用法》《小型家電回收利用法》等針對特定廢棄物的回收利用相關法律也直接影響到家庭垃圾的分類。在“市町村”針對本區域政府可接收的垃圾分類的基礎上,對于相關法律所明確的特定物品的投棄按相關規定自行處理。

如《家電回收利用法》規定空調、電視、冰箱、冷柜、洗衣機、烘干(甩干)機等6類產品的投棄需遵循“生產者責任延伸”制度,由生產銷售商定點或上門回收,“市町村”級基層地方政府不負有相關回收處理責任。

(2)基于總體規劃下的科學路徑規劃

日本通過區域“一般廢棄物處理計劃”確定每個行政區域的垃圾分類的相關規定。“一般廢棄物處理計劃”是在一定時期(5-10年) 本區域生活垃圾處理的總體規劃, 主要包括以下內容:(1)本區域一般廢棄物的產生量與處理量預測; (2)本區域內一般廢棄物源頭減量相關策略;(3)本區域分類收集的一般廢棄物的分類方法;(4)本區域一般廢棄物處理處置相關單位狀況; (5)本區域一般廢棄物處理設施的建設與運轉狀況等。

垃圾分類的細分程度越高并不代表該區域回收利用率越高、處理處置效率越高。垃圾分類的細分程度是根據本區域的人口、垃圾排放特征、減排目標、區域垃圾收運處理能力、廢棄物回收設施的配置與技術能力、綜合成本等多要素綜合確定。“一般廢棄物處理計劃”通過對一定時期內本區域垃圾處理實際情況的統計分析、今后產生量預測、國家政策方針規劃的落實、減排目標設定、區域處理能力處理設施的評估與建設規劃、明確公眾教育工作模式等,綜合制定本區域生活垃圾的處理目標,明確垃圾收集方式以及面向公眾的垃圾分類要求。

此外,結合“一般廢棄物處理計劃”中確定的垃圾分類的原則, 部分區域會配套制定更為細化的轉向垃圾分類收集計劃。如名古屋市結合2016年頒布的《名古屋市第五次一般廢棄物處理計劃(2016年— 2028年)》,先后頒布了《名古屋市第8次分類收集計劃》,重點針對廢棄包裝容器的分類、回收轉運方式、處理回收設施建設等做出了更為明確的規定。

(3)收運體系與配套保障

日本各行政區根據本區域的特點與實際配套能力,逐步建立起了符合區域廢棄物處理處置需求的垃圾收集體系與硬件保障體系。

以東京為例,東京是常駐人口超過1300萬人的國際化大都市。由于東京人口基數大密度大、廢棄物產生量較多,相應大型垃圾處理設施完備,僅針對可燃垃圾東京市內共建有20余座大型垃圾焚燒設施,其中日處理能力超過500噸的設施達13座。

前文介紹的東京都新宿區, 由于該區域周邊建有品川清掃工廠(日處理能600噸)、港區清掃工廠(日處理能力900噸)、新東江清掃工廠(日處理能力1800噸)等綜合性大型垃圾焚燒發電設施,世田谷清掃工廠(日處理能力30噸)、多摩川清掃工廠(日處理能力30噸) 等灰渣熔融設施、中防粗大垃圾破碎處理設施等配套設施、具有綜合分選能力的京浜島不可燃垃圾處理中心以及聚集于“東京生態城”經脈產業聚集區的多家資源回收利用企業,使其垃圾收集、轉運、處理較為順暢,形成較明確的鏈條。受此影響其垃圾分類相對簡單,四大類垃圾在周邊區域內各有較明確的收集、處理路徑。

處于非中心城市群的區域,會根據本區域特點制定收集體系與處理模式。如熊本縣的水俁市,區域內沒有大型垃圾焚燒、分揀設施, 但設有垃圾堆肥設施、多家小型配套資源回收利用企業與設施。結合區域相關處理設施分布,居民產生的垃圾被要求分為22類。其中在可燃垃圾中占比例較高的餐廚垃圾作為單獨一類,在區域內進行堆肥處理,其余可燃垃圾外運臨近設施進行熔融減量。此外,結合區域排放特點與配套處理能力食用油、小型家電、熒光燈等被單獨分類。如食用油由專業企業通過BDF燃料化或肥皂加工、小型家電用于廢線路板有價部分的回收利用等。

2.日本垃圾分類有效貫徹的保障:細化明確的指導與日益提高的公眾意識

在明確的資源再生、廢棄物減量基礎方針下,日本各級政府為垃圾分類工作的開展構建了良好的頂層設計、技術路線與制度保障。與此同時,垃圾分類工作的貫徹與落實需要政府與居民雙方共同努力。日本通過長期的實踐與摸索形成了較好的模式。

(1)明確的要求與細致的指導

在具體操作過程中,政府為居民能夠貫徹落實垃圾分類,在規則制定的細化與違規處罰的落實的基礎上,做了較為細致的工作。在日本多數行政區,均結合本區域垃圾分類的要求編制了面向居民的對照表,發放給居民。對照表中將日常生活中所可能產生的垃圾與其所對應的垃圾類別,大到冰箱、洗衣機,小到紐扣、電池、牙刷,以列表形式一一標明。同時注明每種垃圾的回收時間、排放時的注意事項、本區域無法回收垃圾的處理路徑等。如前文介紹的東京新宿區, 其“對照表”涉及了639類家庭產生的日常廢棄物,一一標明了該廢棄物對應本區域垃圾四大類的哪一類。通過統一的指南,為居民的垃圾分類提供了明確的依據。

(2)公眾意識與公眾參與

深入有效的環境教育與公眾參與是日本垃圾分類得以有效貫徹的重要保障。日本國土狹小、人口眾多, 珍惜資源、保護環境已成為大多數國民的共識。日本重視對下一代的環境教育,在中小學均開設有學習垃圾分類的專門課程。同時在各類大型垃圾處理設施中多建有便于青少年及一般公眾參觀的專用通道與配套設施,便于參觀者通過參觀實際了解垃圾處理的過程與工藝,充分理解垃圾分類的作用和現實意義。

日本經驗對我國開展垃圾分類工作的啟示與借鑒

我國的垃圾分類工作起步并不晚,早在2000年6月就確定北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳、廈門為全國首批8個垃圾分類收集試點城市。但由于種種原因,相關工作并未起到預期效果。2017年國務院頒布了《生活垃圾分類制度實施方案》,2019年習近平總書記更做出了“實行垃圾分類,關系廣大人民群眾生活環境,關系節約使用資源,也是社會文明水平的一個重要體現”的明確指示。目前全國已明確了首批46個垃圾分類試點城市,相關工作迅速鋪開。

日本的成功經驗,對我國相關工作的開展有以下借鑒意義。

(1)垃圾分類不是目的,需要有頂層設計

垃圾分類本身并不是目的, 而是為了更有效地開展有價資源回收、垃圾減量與高效處理處置。垃圾分類工作應結合垃圾產生特點、減排目標、處理處置能力等相關要素綜合研判、科學設計。建議以市、區縣為單位制定本地區固廢處理規劃,做好頂層設計。

(2)垃圾分類需要因地制宜, 不能照搬照套

我國地域廣闊,區域間差異明顯。垃圾分類工作與區域發展實際直接相關,各區域的垃圾分類的設計需要根據結合本區域的特點。應給區域地方政府適當的權限,不應對成功區域的經驗簡單照搬照套。

(3)垃圾分類工作需要循序漸進、長期推進,不能一刀切

日本的垃圾分類能夠取得今天的成果是經歷了長時間的發展與完善,絕非一蹴而就。現階段我國城市垃圾的前端收運、后端處理處置尚不能完全適應社會的發展需要, 仍處于發展期。部分尚不具備相關分類處理處置的區域“一刀切”式的推進垃圾分類,而后端處理又無法配套,會適得其反,得不到一般公眾的廣泛支持。

(4)餐廚垃圾是否需要單獨分類應具體問題具體分析

目前日本對于居民餐廚垃圾的分類與否是基于各個區域的實際情況與設施配套狀況確定,并沒有統一的指針。但在《食品回收利用法》框架下,超過一定產生量的營業場所需要遵循法律開展相應處理處置與回收利用工作,不得隨意傾倒。落實到我國實際情況,同樣應基于區域特點,以利于處理和利用為原則開展分類,不應過分強求細分。

(5)垃圾分類應從細處著手, 工作落到實處

垃圾分類工作的開展,實際是影響到試點區域內各個家庭的切身生活的“大事”。從分類指南、現場指導、收運流程等各個環節細致周到的前期準備工作是避免混亂與不滿的必要保障。同時應充分開展信息公開與公眾參與活動,通過垃圾處理設施的公眾開放日等多種形式,公開“后端”處理狀況與效果。讓公眾切實了解到“垃圾去哪里了”,直觀看到、體會到垃圾分類的現實意義與作用,打消公眾疑慮,促進公眾理解、支持、配合相關工作的開展。

作者單位:中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所/清華大學環境學院

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