后脫貧攻堅時代的組織力創新

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劉奇,博士生導師,國務院參事室特約研究員,中央農辦、農業農村部專家咨詢委員會委員,中國農經學會副會長,清華大學中國農村研究院學術委員會委員,中國農業大學、安徽大學等院校兼職教授。主要著作:《劉奇文叢六卷》《中國三農危與機》《貧困不是窮人的錯》《大國三農 清華八講》《鄉村振興:三農走進新時代》等十余部。

后脫貧攻堅時代,扶貧開發將由突擊性、緊迫性、特殊性工作轉入常規性、持久性、制度性工作。現有組織體系需要應時而動,調整完善,通過提升“組織力”提供制度保障。

由于扶貧工作涉及諸多行業領域,在脫貧攻堅期層層使用超常規的行政手段,還可以促使這些部門之間各盡其力、統籌推進,但超常規、大動作不可能一直堅持使用,一旦進入常態化制度化工作,就需要有一套新的組織形式,形成新的組織能力。2020 年后,隨著現行標準下的農村貧困人口全部脫貧,扶貧工作將由解決原發性積累型絕對貧困,轉入解決次生性新增型相對貧困的新階段, 工作重心也將由“減貧”轉為“減貧”與“防貧”并重。當前,扶貧資源的碎片化管理體制與扶貧過程整體性推進的要求之間的矛盾,遠不適應新時期工作。屆時,亟需整合優化各部門的扶貧職能,制定科學、長遠的扶貧綜合治理規劃,重構組織力。

明確對象

在人類社會實現大同之前, 只要國家存在,解決貧困問題就是一個永恒的課題。2 0 2 0 年, 我國統計意義上的收入型貧困人口全部實現脫貧后,新的幫扶對象將在新的標準下被識別出來。明確新的幫扶對象范圍,必然需要有新的識別標準、新的識別制度、新的識別方法,對此,應著力抓好四個方面: 

一是科學劃定低收入人口識別標準。基于2 0 2 0 年后絕對貧困人口已經全部脫貧,幫扶的主要對象是相對低收入人口,應根據低收入人口地域分布、城鄉分布及人群分布制定相應標準。如針對地域分布,可按東部總人口數的5%—10%,中部總人口數的10%—15%,西部總人口數的15%— 20%,由國家確定各地區的幫扶人口指導數,再由各地根據相對低收入人口的總量來確定差異化的識別指標。為避免再次出現指標分解式的識別,各地確定的低收入人口指導數只應作為參考數字,不應作為強制要求,為基層留足制度的彈性空間。

二是完善多維度的綜合識別指標體系。現階段“兩不愁三保障”涵蓋了收入、教育、健康、住房這四個維度。但每個維度下并未對維度指數進行詳細定義, 應根據時代變化, 把教育、健康、生活水平、制度環境等作為新的維度指數重新定義。在教育維度方面可以設置學歷水平、受教育年限、幼兒入托、技能水平、獲取信息水平等指標;健康維度方面可以設置醫療保險、及時就醫、醫療花費等指標;生活水平維度可以設置住房狀況、飲水方式、排污方式等指標;經濟水平維度可以設置收入狀況、就業狀況、財產占有及資源占有狀況等指標,通過多項綜合指標來進行幫扶對象判定。

三是建立自下而上的識別體制。2014年我國開始全面實行扶貧對象建檔立卡,采取的是自上而下分解指標式的識別體制,導致識別不精準的現象存在。逐人逐戶識別新的幫扶對象,把基層識別作為整個識別工作的起點,再輔以上級部門對識別結果及時進行“回頭看”和專項檢查,杜絕基層在識別過程中優親厚友、虛報數字的現象發生,建立健全一套自下而上精準識別制度,確保公共資源和扶貧資金不被浪費。

四是實施低收入人口分類管理。現階段的扶貧對象統稱為建檔立卡貧困戶,享受著同樣的扶貧政策和措施待遇,導致一些貧困戶坐等政府大包大攬, 掉入“福利陷阱”。還有一些邊緣戶由于未能達到貧困戶的識別標準,結果生活水平反而被貧困戶甩開, 造成“ 懸崖效應” 。為此,有必要在2020年后對低收入人口進行分類管理,根據貧困程度來決定政策支持力度。同時, 針對不同原因精準施策,比如需要教育資助的就享受教育資助類幫扶,需要健康醫療類資助的就享受健康類幫扶,避免政策泛福利化。美國就把社會人口劃分為非貧( 年收入高于貧困線2 倍以上)、近貧(年收入高于貧困線1-2倍)、貧困(年收入低于貧困線以下)和赤貧(年收入低于貧困線的50%以下),并根據不同的分類享受不同的社會福利政策。同時,對于已超過保障標準的低收入人口要及時銷號,防止出現新的不公。

設立一署

2018年底,全國共有城鄉低保對象4619.9萬人,特困供養人員483萬人, 二者相加享受低保五保政策的人員超過5000萬人, 達到一個中等國家的人口規模。從歷年情況看,這一群體常數大體在5000萬—6000萬之間。針對這一龐大群體,應將現有多個部門的扶貧職能優化整合,把保障與發展的職能分開,在國家層面設立城鄉基本生活保障署,專司保障。省市縣鄉同時設立相應機構。保障部門的主要職能就是進行保障標準的確定和保障對象的識別,以及從保障對象里找出有發展能力和意愿的群體。對于沒有發展能力的群體,由保障部門安排兜底類措施,保障其基本生活。現由民政部門、扶貧部門分別開展的困難群體、扶貧對象認定工作,以及由民政部門負責的低保、五保、殘疾人生活補貼、殘疾人護理補貼、臨時救助等保障類措施的實施工作,應當統一歸口到保障部門管理。對于有發展能力和意愿的群體,由個人申報,經保障部門審定,分送各職能部門因人施策,幫助發展。

實行保障與發展的職能分離, 一是避免“ 戴上一頂貧困帽, 什么好處都拿到”的萬眾一策、大水漫灌。抓住致貧主因施策是精準的關鍵。二是避免脫貧與致富混為一談的脫離實際、浪費資源。脫貧需要應保盡保,致富只應瞄準有發展能力和發展意愿的群體。追求家家發財、戶戶致富,只能是資源白投、功夫白下。三是避免政出多門,人負多責的力量分散、職責不清。讓專業的人做專業的事,職責清晰,力量集中, 事半功倍。四是避免送政策、送項目、送資金上門“要我富”的被動推進、外因主導。通過個人申報,幫扶對象從“要我富”變成“我要富”,積極性主動性得以發揮。五是避免資源配置失衡的畸輕畸重、人治低效。資源分散化導致治理碎片化,通過由運動式、突擊性向常規化、制度化轉型,有效杜絕資源配置中重疊與空白并存,過度與不足同在。

實行兩并

一是兩線并一線。長期以來,低保線和扶貧線互相交叉。雖然國家一直在推動兩線合一的銜接工作,但是實際操作中仍存在識別標準不一致、退出程序不一致、幫扶手段不一致等“兩張皮”現象。在具體工作對象、工作內容、工作重點等方面,并沒有實現真正的有效銜接。實行兩線并一線后,不需要對貧困戶和低保戶再進行重復認定,對貧困人口進行統一識別,統稱低收入人口。

二是兩制并一制。目前的扶貧治理體系采取的是城鄉分割的治理模式, 扶貧工作的重點在農村貧困人口。截至2 0 1 8 年底, 我國共有城市低保人口、特困供養人口1 0 3 3 . 7 萬人, 但加上常住人口中的困難群體, 數量遠超千萬。城市貧困人口一旦無法工作, 極易陷入“ 赤貧” 狀態。十九大報告提出城鄉融合發展, 構建城鄉融合的貧困治理體系, 改變貧困問題的城鄉分治, 把當前解決農村貧困問題中行之有效的政策舉措、工作機制等運用到解決城市貧困問題中,應是后脫貧攻堅時代的總體制度框架。

做好三加

一是統一加分散。所謂“統一”,即將原扶貧開發領導小組更名為城鄉低收入人口社會保障與創業發展領導小組,強化其統的職能,制定出覆蓋全民、統籌城鄉、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系,以及教育、衛生等城鄉平衡的一體化制度設計和實施方案,加強工作協調調度, 每月召開一次例會,統籌各職能部門工作,做好與實施鄉村振興戰略的有機銜接。領導小組下設辦公室,城鄉基本生活保障署加掛領導小組辦公室牌子。所謂“分散”,即各職能部門圍繞低收入人口的幫扶任務各司其職,各盡其能,合力推進,實現目標。各職能部門都應以新的制度建構與供給機制,變“政府端菜”為“群眾點菜”。

二是政府加社會。一個時期以來,一些社會組織、非公有制經濟和民間力量投身脫貧攻堅成效顯著。但總體上看,目前非官方組織的扶貧力量仍然微弱,與政府組織實施的幫扶項目之間未能形成有效補充。在國外,社會組織在扶貧領域發揮著極其重要的作用,其參與幫扶的方式比政府行為更加靈活。我國的民間組織與國外相比普遍存在資源不足、能力不足、自治力不強、發展不平衡等問題。后脫貧攻堅時代,應加大力度為民間組織創造有利于他們發展的社會環境和法律環境。一方面鼓勵和培育一批專業化的NGO, 減少對這些NGO的政府干預,給予其政策上的支持,保持這些社會組織運行的獨立性和穩定性。另一方面,政府通過購買服務的形式,選取一部分綜合實力較強的NGO,委托其具體實施扶貧項目,但要堅持其非營利性質,杜絕逐利資本進入。

三是普惠加特惠。一方面, 制定一系列針對低收入人口的普惠政策, 通過政策體系使低收入人口在基本生活方面得到保障。同時,由于宏觀發展類政策往往對低收入人口存在“擠出效應”,應當在發展方面出臺有針對性的特惠政策,讓低收入人口在享受普惠政策的同時,還能吃上特惠政策的小灶。另一方面, 在制定地區發展政策時,特困地區往往由于歷史和自然原因基礎弱、欠賬多,基礎設施建設水平遠遠落后于發達地區。需要針對特困地區的基礎設施建設以及公共服務方面繼續出臺特惠政策, 在解決共性問題的基礎上,滿足個性需求,避免出現資金項目“排排坐分果果”的現象。同時,對于全國4000萬左右的失能半失能特殊困難老年群體,應推廣山東德州和安徽亳州的做法和經驗,解決好他們的基本生活需求。

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