深圳率先實現社會治理現代化的難點與對策

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李 璐 張惠強

日前,經濟學家張五常提出“深圳將成為整個地球的經濟中心”的論斷,表明深圳在粵港澳大灣區范圍乃至全國、全世界范圍內無可替代的重要地位。

深圳以全國萬分之二的國土面積聚集了0. 9%的人口和2 .7% 的地區經濟總值,是當前我國最具創新力的城市之一。深圳的創新之處在于城市活力,在于經濟發展和產業結構的創新,同樣在于社會發育和社會治理的創新。黨的十九大明確將打造共建共治共享的社會治理格局作為保障和改善民生的重要內容。深圳貫徹黨的路線方針和治國方略,在滿足人民日益增長的美好生活需要方面,不斷增加公共服務供給; 在促進社會公平正義,形成有效的社會治理、良好的社會秩序方面,不斷推進社會治理創新,走出了一條切實有效的創新之路。

深圳社會發展整體呈現體制負擔小、年齡結構輕、創新意識強等特征,具備社會建設和社會治理創新發展的優勢條件。但同時,深圳社會發展的短板也非常明顯,面臨著城市空間小、人口密度大、流動性強等社會建設和治理挑戰。如何發揮優勢、補足短板,以社會建設和社會治理模式創新推動率先實現社會主義現代化的道路,是深圳未來需要面對的重點和難點。深圳的率先探索,也將為全國其他超大城市的實踐提供有益借鑒。

深圳社會治理的創新性經驗

(一)公共服務政策以需求為導向

深圳作為國內人口最稠密的城市之一,需要不斷滿足日益增長的公共服務需求,這就為公共服務總量、分布結構等提出了較高的配置要求。為此,深圳的首要任務是積極加大投入,提高教育和醫療服務供給總量。2012年以來,深圳在教育、文化體育、就業社保、醫療衛生、住房保障、城鄉社區事務等九大類民生領域公共服務的財政投入逐年增加。2017年民生領域支出達到3198億元,占一般公共預算支出的32.5%,2018年民生支出比例躍升到65%。

保障投入的同時,深圳積極探索公共服務供給方式和配置機制的創新。一是根據信息平臺的大數據做出人口結構的動態預測, 并以此確定公共服務需求和供給;二是通過“互聯網+”的運用實現區域醫聯體聯動以及遠程醫療的配合,解決資源配置瓶頸問題;三是通過向民辦學校購買學位等方式,加大基礎教育學位供給,依靠社會和市場機制實現公共教育服務的動態配置。

以戶籍制度改革為例,深圳將純學歷型人才入戶條件從本科降到大專,將技術技能型人才入戶條件降到“中專+中級職稱”,將技能型人才入戶條件降到緊缺急需工種高級工,對經濟社會發展急需的其他特殊型人才,設立“綠卡通道”予以解決;人社部門與教育、公安、民政部門打通數據,推行應屆畢業生秒批,在網上申請、上傳材料齊全,3分鐘之內完成審批通過,就可以直接到戶政部門辦理落戶。2015年至2018年9月底,深圳市外遷入戶口總數達到82.2萬人, 其中人才引進54.4萬人。

(二)社會治理服務化、精細化、人性化

深圳社會發育基礎好,形成了上下銜接的社會治理發展模式。從政府治理的角度,社會治安綜合治理著重抓好打擊違法犯罪、化解矛盾糾紛、維護公共安全等工作,市級建立了全口徑的人口信息系統,全市29個委辦局的數據全部納入信息平臺管理,包括出租屋、醫院信息等,建立起社會治理大數據。從居民群眾和社區自治的角度,深圳創新了社區基金會發展模式,依靠社區本地資源,探索本地解決方案,為本地居民服務,積極動員社會力量參與, 形成社會共管、多元共治的局面, 形成了公民意識的平臺。

基層社會治理著力于“一中心兩化”建設,即基層綜治中心和網格化、信息化建設。同時,積極探索社會組織的培育發展和監管, 矯治安保類社會組織是開展幫教的主體。近年來,深圳社會治理形成上下齊抓共管的態勢,治安發案率明顯下降,社會治安形勢、百姓安全體驗明顯上升。此外,深圳還注重社會治理的綜合評估,年底考評委托第三方進行公眾調查,由國家統計局深圳調查隊獨立運作。從2016年4月開始,深圳市每周通過市公安局、門戶網站、公安微信微博,向社會發布一次深圳公共安全指數,保障市民知情權與監督權, 引導社會各界廣泛參與“平安深圳”建設。

(三)靈活運用特區立法權實現依法治理

深圳法治建設具有鮮明的時代特征,在不同發展階段都有典型的法規影響經濟社會發展。從1992 年全國人大授權立法至2009年為第一階段,重點推進經濟領域的立法工作,主要是解決特區經濟發展中的制度障礙問題。深圳從1993年率先全國制定的股份有限公司條例、有限責任公司條例,到1998年出臺全國第一部關于政府采購的地方性法規,再到2006年國內首部以改革創新為主題的法規《深圳經濟特區改革創新促進條例》,都體現了第一階段服務于經濟發展的特征。

從2009年至2012年為第二階段,重點推進社會建設和社會管理領域的立法,主要是解決社會建設相對滯后、社會管理跟不上經濟發展步伐的矛盾凸顯問題。以2012 年3月1日起開始實施的首個社會建設法規《深圳經濟特區社會建設促進條例》為例,深圳不斷加快推進基本公共服務均等化、社區建設、社會組織管理等方面的立法進程,繼續先行先試,示范全國。

從2012年至今為第三階段, 重點推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的配套立法,促進供給側結構性改革,實施創新驅動發展戰略,推動經濟社會的全面協調發展。

近年來,深圳強調立法緊扣改革的方針,前海作為“特區中的特區”,同時也是中國特色社會主義法治建設示范區,更是體現立法先行,設立了國內第一家法定機構——前海管理局。由理事會和管理局組成管理單元,還成立了前海綜合執法局。全市推行商事制度改革后,法制辦出臺若干監管辦法, 加大監督落實。同時,特區消防立法、交通管理立法、輔警立法,以及人才制度改革、勞動人事仲裁辦案制度改革、醫患糾紛仲裁機制改革、信訪工作納入法制軌道、出臺《市民文明行為促進條例》等等, 都遵循了立法服務改革、法治促進發展的思路。

這也說明,特區立法范圍由經濟立法走向經濟、社會和行政管理全方位。從《廣東省經濟特區條例》的內容可見,特區立法本身包括組織管理一章,對特區管理委員會的職能進行了規范。全國人大在1992年授權特區立法權以及立法法中,將原先嚴格限定的三個定語“經濟特區的、單行的、經濟的” 中的“經濟”二字刪除了,說明立法范圍有所突破,也意味著經濟與社會、行政管理沒有絕對的界限, 需要在法治保障中協調發展。

深圳實現社會治理現代化面臨的制約因素

(一)土地制約:基本公共服務布局的土地瓶頸將制約未來城市人口規模

深圳1 9 8 0 年建市之初常住人口僅為33萬人,經過近40年發展,2018年末全市常住人口達到1302.66萬人,全市實際管理人口超過2000萬人。雖然從2012年開始,深圳步入人口低速穩定發展階段,但人口流動性大,公共服務供給規劃和布局難度陡增。同時,深圳土地面積1997.3平方公里,實際開發面積僅有一半,實際人口密度達到每平方公里萬人以上,又增加了新增公共服務設施的難度。

在公共服務供給能力方面,一是醫療資源總量不足。截至2018 年,全市衛生醫療機構3806家, 其中醫院139個,醫院病床43569 張,每千人醫療床位數3.34張,不足全國平均水平(5.1張)的三分之二。三甲醫院少、重點學科少、醫學院校少,醫療資源總量不足和優勢資源不足并存成為現實制約。二是基礎教育承載力不足。深圳每年都在新建學校、新增學位,截至2018年,全市共有小學344所,普通中學390所,但預計到2020年, 每年學位缺口仍達到4-6萬個。

深圳面臨人多地少的現實情況,土地不足是公共服務供給不足的首要制約因素。同時,深圳人口流動快,人口的空間分布不穩定, 導致社會公共服務的服務對象和服務需求不清晰。目前國家在推進基本公共服務均等化過程中,“人隨費走”的機制尚未建立起來,流動人口尚不能與本地居民享有同等的基本公共服務,特大城市的優質公共服務僅能向戶籍居民敞開, 非戶籍人口享受基本公共服務的門檻相當高。深圳在推進基本公共服務均等化過程中,嘗試分類逐步將基本公共服務實現全部常住人口全覆蓋,但仍然存在突出問題:以常住人口的口徑規劃建設基礎教育學校、布局基本醫療衛生服務體系,對于人口流動頻繁的區而言,實現公共服務高效配置的難度很大,同時規劃建設用地緊缺,難以實現預留,這對未來的城市人口規模造成了制約。

(二)人才制約:年輕、低學歷人口結構對快速創新發展形成制約

一直以來,深圳的快速發展得益于全國人才的廣泛匯集,可以想見深圳未來發展更依靠人才支撐。近年來,深圳持續推行較大力度的人才發展政策。但必須正視的是, 目前深圳的人口結構仍然存在年齡結構偏輕、人口素質不高等問題。“十二五”時期末,深圳常住人口平均年齡32.5歲,大專以上學歷人口比重僅為22.67%。根據2015年全國人口抽樣調查數據顯示,深圳65歲以上老年人口僅占總人口的3.37%,但比2010年六普數據上漲了1.58個百分點。2015年深圳初中及以下學歷人口占6歲以上常住人口的一半左右,說明較低學歷的人口數量較大。根據規劃,到2020 年,深圳常住人口平均年齡將達到35歲,大專以上學歷人口比重將達到30%。屆時,雖然不少專業人才不斷涌入,但人口年齡偏低、低學歷占比高等問題仍然非常凸顯, 人口結構尚難以支撐深圳打造全球創新高地,并引領率先實現社會主義現代化。

(三)制度制約:法制和政策環境尚不足以支撐社會治理現代化

深圳雖然擁有特區和較大市兩個特殊立法權,但仍處于國家上位法、廣東省政策環境中,同時還要面臨與周邊地區政策的銜接與配套。在民生政策領域,深圳實現基本公共服務均等化還任重道遠。目前深圳市不同城區、身份(戶籍人口和常住人口)、行業(企業、事業單位和公務員)在子女教育、醫療、養老等享受的社會保障水平還存在差距。黨的十九大提出了到2 0 3 5 年我國基本公共服務均等化基本實現的決策部署, 隨著深圳推進基本公共服務均等化的不斷深化,較大幅度提高常住人口的公共服務保障條件,使之與戶籍人口享有同等待遇,則會對珠三角甚至更大范圍內的流動人口形成巨大的虹吸作用,造成人口成規模、快速的不穩定流動。所以, 深圳實現社會治理現代化所需的制度環境, 還需要與上位政策及周邊政策相互協調,改革創新節奏也要與周邊形成協調一致。

( 四) 文化制約: 城市年輕、人口來源多對深圳城市文化形成制約

社會治理現代化需要文化內涵和底蘊的支撐。深圳作為一個年輕的城市,快速聚集了全國各地的年輕人就業創業,學習吸收了港澳臺等地社會治理的先進經驗和模式, 社會創新能力和包容性非常強。但是,隨著城市不斷發展,會沉淀形成自身的城市文化和城市內涵。現階段,深圳的城市文化非常多元,通過“來了就是深圳人”的城市理念增強了年輕人的認同感和歸屬感,這對于城市初創期比較適用,但對于成熟、穩定的城市而言就略顯單一了。第一,高素質人才需要文化環境,年輕的深圳尚缺乏文化底蘊的沉淀;第二,外來人口來源地多樣,除了湖南、廣西、江西、湖北等主要來源以外,全國乃至全世界都有人才匯集到深圳,多樣化的人口結構需要文化認同;第三,支撐深圳向社會主義現代化邁進的城市文化尚未形成,在此支撐下的城市社會環境和治理模式也有待發掘。深圳需要在快速發展中摸索和總結出自身的城市文化,并以城市文化為基礎,尋求社會治理現代化的模式和要素。

深圳實現社會治理現代化需要滿足的新要求

深圳雖然具有良好的社會基礎,實現以服務促發展的強大財政實力,但同時也面臨著自身發展稟賦、與周邊協調發展等方面的挑戰和問題。在快速發展過程中,深圳一直面臨著高人口密度與社會治理精細化之間的矛盾,高流動性、開放性社會結構與公共服務和社會治理的動態平衡之間的矛盾,以及自身快速發展與區域協調政策不到位之間的矛盾,等等。

(一)深圳未來社會治理的需求預測

從2012年開始,深圳人口結構已經趨于穩定。據規劃預測, 到2020年,深圳市常住人口將達到1480人,屆時戶籍人口約550萬人, 常住外來人口占比回落到63%左右。常住人口平均年齡達到35歲, 大專以上學歷人口比重達到30%左右。到2035年前后,常住人口平均年齡將增至42歲以上,人口老齡化程度也將同步提升,2040年前后將會迎來人口老齡化的井噴階段,老年人口占比急劇上漲。屆時,常住和戶籍人口比重更趨合理,較高學歷的人才比重不斷增長,人口年齡結構更趨穩定,人口對公共服務的需求由數量轉向質量,對公共服務質量的訴求不斷增加,同時人民群眾對于高等教育、公共文化、養老服務等專項社會服務需求更為突出。這就需要推進各項公共服務穩步發展,對教育、醫療、養老等服務資源不足的問題加以解決,同時不斷增大優質公共服務供給。

未來較長時期內,深圳外來人口占比逐漸回落,但人口總量大、密度高的情況會持續存在。可以預見,深圳在相當長時期內仍然是以外來人口為主的高流動性、高人口稠密型社會。這就要求社會治理不斷精細化、規范化,社會公共服務以適應變動中的人口結構為配置原則,社會治理重心下沉、推動三社聯動、實現社會自治等社會治理理念需要不斷貫徹實現。

(二)深圳實現社會治理現代化的新要求

1.高人口密度對社會治理精細化提出更高要求

未來深圳人口增速將趨于平穩,但如果區域空間不進行外擴, 高人口稠密度的情況將得不到緩解。目前,深圳“城中村”人口包括大量低端服務業非正規就業群體。雖然深圳“以業、以證、以房”的管理方式較為齊備,但這部分群體就業不穩定,居所變動大,有效管理的成本和風險較大。外來人口多、素質較低等人口結構和特征為深圳社會治理提出了嚴峻的挑戰。其實,高人口密度并不是洪水猛獸,北京大學周其仁教授指出,高人口密度能夠帶來集聚效應,有利于社會分工,而對社會治理的挑戰是如何管理高人口密度導致的交通、環境等問題。要實現社會治理的精細化,一方面要清楚人口分布和流動情況,另一方面要分情況制定不同人口密度下的城市治理方案, 更重要的是提高管理者的認識和管理能力,通過實時監測、大數據等現代化管理手段,準確獲取人口信息,實現精準治理。但是必須看到,目前深圳大數據信息管理平臺的運用還有待細化和深化,尤其是城市管理者對于高密度城市的管理能力有待進一步提高。

2.高流動性、開放性社會結構對公共服務和社會治理的動態平衡提出要求

深圳一直聚焦于對外來人口及外來人口聚居區域的管理政策。在管理機構上,原先的流動人口管理辦公室已經發展為社區網格管理辦公室,流動人口管理與網格管理緊密結合。同時,加強依法管理。早在1997年,深圳就出臺了《深圳市出租屋管理若干規定》,通過特區立法權的便利條件,管理規定先后在2002年、2004年、2007年、2008年經過了四次修訂,根據實際情況不斷完善管理細則。具體而言,一是加強出租屋信息和狀態管理,每間出租屋都有具體編號,每個出租屋主要具有房屋租賃憑證, 遺失再辦需要一整套完整手續;二是加強出租合同管理,屋主和租方要進行信息核查和合同交驗,租方的身份信息統一登記在案,做到以屋查人、以屋管人。網格管理在管理出租屋、人的同時,還會對樓道、社區、街道等各項事務進行動態查驗管理,一旦出現安全隱患及時排查解決。總體而言,通過精細化管理實現傳統城中村在現代社會的有序化和規范化。但是,即便如此,開放性和高流動性的社會結構還是會對公共服務供給、城市道路交通等公共設施承載力、政府管理等造成挑戰。

3.對地方法規的創新性及其與上位法的協調性提出要求

深圳創新運用特殊立法權發展到現在,滿足了30多年快速增長的要求,但未來還需要解決眾多的新情況、新問題。深圳面臨著與上級、與平行區域之間的協調問題:一是上位法、宏觀政策環境可能與基于深圳實際情況的法規形成沖突;二是區域協調政策不到位可能造成較大的政策落差。與香港、臺灣等地相比,深圳社會領域的立法仍然滯后。一方面由于社會政策領域的國家法律框架沒有建立,上位法缺乏;另一方面,深圳社會政策領域的法律政策研究力量較為薄弱,同時社會建設和社會治理領域的法律政策對于區域合作的要求較高,深圳的行政層級以及區域之間的管轄權限都制約了法律政策體系的建立。

同時,根據中國社科院發布的《深圳經濟特區立法研究》,深圳在新時期更好地運用特殊立法權為改革和發展鋪平道路,還有很多工作要做:首先,深圳需拋棄“大而全”的立法方式,樹立“少而精”的立法目標,通過減少立法數量,降低各項法規的篇幅,提高制定條文的可操作性。其次, 深圳應全面強化特區立法的創新性,這不僅有利于特區在全面深化改革階段繼續保持領跑地位, 對于特區立法權的存在也意義重大。最后, 目前對一些涉及多部門且分歧較大或者復雜利益關系、社會矛盾集中的立法項目, 往往積極性不高,無法立項。應進一步規范政府向人大提出立法建議的程序,推動政府加強法律法規起草的整體統籌。立法機關也可以委托被管理企業或中立第三方組織針對行政機關擬定的立法草案展開立法前評估或專題調研。此外,在立法調研、起草、評估過程中,人大應協調各方參與,集中民智、反映民情、體現民意。

4.深圳創新發展對區域協調政策提出更高要求

深圳的未來發展離不開區域協同發展,《粵港澳大灣區發展規劃綱要》推出后,深圳等珠三角九市迎來巨大的發展機遇,同時也面臨整體協同的挑戰。區域合作一般更注重基礎設施、產業布局等領域的合作,要避免公共服務合作和社會治理合作不足的現象,更要警惕區域內的社會福利高地和洼地并存而導致的政策落差現象。以原先主推的深莞惠一體化為例,政府在行政級別、法律框架、行政管理方式等方面仍然存在較大的差異性,倘若缺乏更高層次的行政力量推動,三市對具體的合作內容和方式的溝通和協調成本極大。深圳是副省級計劃單列市,擁有特區立法權和較大市立法權等獨特優勢,其中前海還具有副省級行政調度權,而東莞和惠州是地級城市,行政隸屬關系復雜,地區之間協調難度大,政策環境不一致,導致了具體社會管理事務的政府管理部門之間的協調存在差異。目前,合作的方式仍停留在協議、協調會、聯席會、洽談會、高層互訪等,區域內地方政府間公共服務和社會治理的資源配置權限和公共財政支出責任邊界仍沒有明顯推進。未來,粵港澳大灣區的區域協同發展仍然是核心問題,需要盡快破題。

深圳實現社會治理現代化需要做好三個“率先” 

深圳是我國改革開放40年來的優秀成果典范。在即將迎來新中國成立70周年之際,深圳經驗也將作為濃墨重彩的一筆寫入歷史。在我國正在奪取全面建成小康社會偉大勝利的決勝階段,同時進入全面小康向社會主義現代化強國奮勇邁進的新時代,深圳做法更要努力挑起改革開放承上啟下的歷史擔當,以“國家責任、深圳擔當”開啟下一個歷史周期的新篇章。在此重要歷史節點,深圳提升大型高密度開放型社會治理現代化水平的責任和意義重大,對此深圳應在以下方面開天辟地、勇擔重任,為成為社會治理領域的社會主義現代化先行區努力奮斗。

(一)率先全面承擔起常住人口基本公共服務均等化的責任

黨的十九大報告提出,到2035 年,實現社會主義現代化目標的第一階段,屆時基本公共服務均等化基本實現。按照國家“十三五”基本公共服務均等化規劃中明確的清單標準,大部分基本公共服務是地方事權,所以,地方實現戶籍人口與常住人口基本公共服務項目在財權與事權上的統一是實現基本公共服務均等化的最終路徑。

深圳最初的人口規模僅30余萬人,正是四面八方匯集而來的勞動者將深圳建設成為國內一流的創新性城市。在新的歷史發展階段,深圳該承擔起歷史擔當,在國內率先提出基本公共服務常住人口全面實現均等化,為國家實現第二個百年目標的第一階段目標作出表率。實際上,深圳在目前國內一線城市中的社會包容度最佳,落戶的要求較北上廣都低,符合開放性、包容性大都市的城市要求,而距離最終實現全面均等化也難度相對較低,正是實現政策和制度創新的優選之地。

(二)率先發揮社會發育良好的優勢,實現共治與自治的結合

深圳作為年輕有活力的創新之都,作為粵港澳大灣區的領軍城市之一,與港澳的民間交流和融合頻繁充分,廣泛吸收借鑒了當地社會發育良好的經驗,擁有大量社會組織和志愿服務人員,發揮了政府公共服務、市場有償服務與志愿公益服務的有效結合。

作為人口密度高、流動性強、開放度高的超大型城市,深圳的社會發展現狀決定了政府治理必然存在局限性和片面性,即便是政府治理的能力和手段再強,復雜社會結構下的人口自由遷徙信息也很難實現完全掌控,更何況要在一個邊界開放、高度流通的地域實現現代化社會治理。為此,社會自治的功能一定要得到充分認識和廣泛運用。黨的十九大提出了“推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”的重點任務,這就為深圳實現社會治理創新指明了方向。深圳在新時期依托良好的社會發育基礎,借勢廣泛的區位文化優勢, 打造“共治+自治”的社會治理現代化創新發展之路,恰逢其時。

(三)率先建立文化強市,增強城市建設的文化軟實力

現代化的大都市需要強有力的文化支撐,深圳向社會主義現代化邁進的進程也是深圳加強文化建設、提升城市文化軟實力的過程。目前深圳“來的都是深圳人”的包容性文化適應了創新性發展的要求,但難以適應提檔升級的要求。客觀來講,依托70%左右高中以下文化程度的人口結構,聚集大量低端生活性服務業的人口和產業結構是難以承擔起社會主義現代化歷史大任的。但是,通過產業轉型升級或者城市行政管理有意無意地篩選掉城市建設的勞動者并不是包容性發展。如何能在城市發展中,使城市中的建設者共同發展,提升每一個人的自身素質和文化層次,實現由個體到整體的提檔升級,是一個包容性城市應該思考的問題。在城市轉型升級的過程中,城市文化的浸潤和滲透是對每個市民的歷練和考驗。在一個創新型為主的城市, 市民生活目標的積極向上、工作思想的不斷更新、自身素質的不斷提升,統統構成了城市文化的標志性符號。為此,伴隨著高等院校的擴充,新增文化設施的投入使用,教育培訓、文化活動和交流的大量引入,城市的氛圍不斷被賦予新的文化內涵,每個市民的內在和外在都在經受文化的洗禮。由素質不斷提高的人組成的城市,難道不會更快速地提升嗎?這就是文化軟實力對經濟社會發展強有力的保障和推動,深圳就是要在其中脫胎換骨、煥發生機。(參考文獻略) 

作者單位:國家發展和改革委員會社會發展研究所/中國城市和小城鎮改革發展中心

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