把握新趨勢,挖掘新型城鎮化發展新動能

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歐陽慧

當前,我國的城鎮化率即將達到60%,經濟發展的外部環境發生了深刻變化。支撐城鎮化快速發展的基本因素在減少,我國城鎮化進入“S”型曲線的快速發展階段的后期,城鎮化速度將明顯下降,城鄉遷移人口的大量減少和城市擴張顯著放緩等拉動經濟增長的傳統城鎮化動力將大幅衰減。迫切需要把握趨勢,挖掘新型城鎮化發展新動能,助力穩增長和城鎮化質量升級。

四大新趨勢催生新型城鎮化促進經濟增長的新空間

新型城鎮化具有通過結構性改革,延長傳統增長動能和挖掘新增長源泉的特殊重要性。新型城鎮化戰略實施以來,我國多項重大改革取得突破,農民工市民化加快推進,城市面貌進一步提升,為經濟社會發展起到了重要支撐作用。當前,正處于新型城鎮化深入推進時期,新型城鎮化呈現新的發展態勢,一些新的增長潛力空間初步顯現。

(一)區域分化促進我國經濟增長空間的位移

近幾年以來,我國不同地區的經濟增長速度和質量差異日趨明顯,“分化”成為新常態下區域經濟運行的基本特征,推動我國經濟增長空間發生部分位移。貴州、江西、湖南、安徽等對接沿海前沿省份,四川、河南等人口大省,重慶等改革大市經濟增速保持在全國各省(自治區、直轄市)前列,帶動省內重點城市的經濟位勢提升,一批國家中心城市、新興節點城市、新興門戶城市正在加快崛起,成為我國經濟增長新空間。

(二)需求升級催生新型城鎮化的先進增長載體

經過40多年的快速發展,我國居民生活水平顯著提升,對城市生活需求,特別是對城鎮人居環境和在城市工作生活的便利性、舒適度提出了更高的要求,推動我國城鎮建設模式的轉型發展。綠色城市、海綿城市、低碳城市等新型城市以及特色小(城)鎮、田園綜合體等一批新型城鎮化的先進載體加快發展,將極大地帶動我國經濟增長。如,根據《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》設定的目標,到2020年全國658個城市建成區20%以上的面積要實現將70%的降雨就地消納和利用。據測算,如果達到這樣的目標,每年需要4000多億元的投資,5年將有兩萬億投資需求。

(三)人口流動新態勢促進一大批縣城增長潛力加速釋放

縣城是農村地區的政治經濟文化中心,在我國城鎮體系中起著承上啟下的作用。經過40多年的發展,我國已經建成一批人口規模較大的縣城,成為帶動農村經濟增長的重要力量。近年來,隨著流動人口的回流以及就近城鎮化的推進, 縣城人口規模擴張較快,基礎設施和公共服務設施發展明顯滯后,加大扶持力度,縣城的增長潛力將加快釋放。據測算,在全國2000多個縣域單元中,選擇基礎好、潛力大的200個縣城,實施縣城成長計劃, 加快建設成為輻射帶動能力強的中小城市,將顯著提高我國GDP的潛在增長率。

(四)關鍵性新型城鎮化制度的改革攻堅將持續釋放城鎮經濟增長潛力

近年來,我國推動了一系列新型城鎮化制度改革,但與土地、人口等生產要素有關的改革攻堅依然進展較慢。如果以更大的勇氣,大力打破利益格局,加大農村土地制度、戶籍制度、設市制度等關鍵性新型城鎮化的改革攻堅,將持續釋放改革紅利,推動經濟增長。

在此基礎上順勢而為,抓住這些積極因素,加大引導和支持力度,將有如“星星之火可以燎原”,這些新型城鎮化的潛在發展空間必將轉化為經濟增長的現實空間。

為經濟增長夯實拓展新型城鎮化發展新空間

(一)以國家中心城市-新興節點城市—新興門戶城市建設促進區域增長

隨著世界經濟中心的東移和區域經濟結構的調整步伐加快,我國城鎮體系將發生顯著變化。一些頂層城市利用對外開放優勢將在推進經濟轉型和增強創新能力方面做出更多大貢獻,成長為國家中心城市;一些城市在三大區域戰略(“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展)的實施中獲得持續的發展動力成長為新興節點城市或新興門戶城市,這些城市在不同范圍內帶動周邊區域的經濟增長。

1.發展國家中心城市,盡快發揮其核心引擎功能。按照一個經濟區發展一個國家中心城市的原則, 選擇北京、上海、廣州、武漢、鄭州、成都、重慶、西安、大連等城市,強化其核心引擎功能,引領該經濟區發展。一是增強國家中心城市的組織管理功能。以增強現代金融、高端商務、信息咨詢、企業運營等高端服務功能為重點,大力推進現代服務業開放,加快體制突破,加快建設成為資本集聚高地, 成為區域性乃至全國、全球的管理組織中心。二是增強國家中心城市的集聚功能。以實施基礎設施優先戰略,以機場、港口、對外交通、口岸等交通設施建設為重點,全力建設綜合性交通樞紐, 同時,完善市場體系和物流基礎設施建設,增強商品貨物集散、對外營商、對外貿易功能,建設成為商品和貨物交易與物流中心,提升對外貿易地位。三是大力增強創新功能。構建完善創新治理體系,打造一批創新的功能性平臺,圍繞戰略必爭領域的制高點實施一批重大創新項目和工程,建立重點產業自主技術體系,形成具有國際競爭力的自主品牌和產業集群,建立起以知識創造、流通和應用為基礎的創新型經濟。

2.加快壯大新興中心城市,最大可能釋放其增長空間。隨著“一帶一路”建設的實施和沿海產業轉移的加快,一些城市步入了區位優勢轉化為經濟優勢的戰略機遇期。如果給予充分的引導和支持,完全有可能發展成為新興中心城市,成為區域發展的新興增長極和經濟增量擴張的重要支撐地。在這類城市中,一類為對接“一帶一路”建設的節點城市,如宜昌、常德、九江、洛陽、安慶、煙臺、瀘州、廈門、沈陽、萬州等;一類為與沿海發達地區毗鄰、對接沿海產業轉移的前沿城市,近幾年來經濟發展尤為迅速,如贛州、上饒、郴州、永州、蕪湖、銅陵等。建設新興中心城市必須完善其功能,增強其產業承載能力和人口吸納能力,使其有一定的首位度。一是以建設國家產業轉移示范區為抓手,創新體制機制,大力優化發展環境,加大政策支持力度,推進承接平臺建設,加強與沿海地區的產業對接與協作, 打造產業承接高地。二是完善區域性中心城市功能,加快區域性中心城市對外交通建設,構建高效合理的交通網絡體系,不斷拓展區域性中心城市的腹地。三是以增強經濟實力為基礎,以提高效率為保證, 以改革創新為動力,通過在技術、體制和文化等不同層面的改革,打破對現有生產力發展的束縛,重點從產業結構、區域功能、空間結構和環境風貌等方面入手,通過產業重組、環境重整、形象重塑,提高區域性中心城市的發展水平。

3.建設對外開放的新興門戶城市。隨著“一帶一路”建設實施和構建開放型經濟新體制改革的深化,除沿海地區已形成的城市外, 新興的對外開放的門戶城市將加快發展,包括烏魯木齊、昆明、南寧等內陸大城市,也包括沿邊地區發展態勢較好的城市,如滿洲里、二連浩特、塔城、伊寧、阿克蘇、喀什、日喀則、瑞麗、河口、憑祥、東興等。一方面要加快基礎設施建設;另一方面要利用國際國內兩種資源,開拓國際國內兩個市場,壯大經濟實力,擴大城市規模,帶動邊境地區經濟發展。 

(二)打造一批新型城鎮化先進增長載體

在未來一段時期,我國城鎮化不能再走增量擴張的傳統模式,以新型城市—特色小(城)鎮—田園綜合體建設促進存量空間的優化美化和質量提升是必然選擇,對提升城鎮發展品質、轉變城市發展方式和促進經濟增長有重要作用。

1.促進一批有條件的城市率先向新型城市轉型發展。堅持適用、經濟、綠色、美觀方針,以綠色城市、智慧城市、人文城市、海綿城市建設為抓手,以規劃為引領, 以項目建設和制度革新為保障, 促進一批城市率先轉型發展,全面提升城市發展品質,使之成為我國城鎮化建設的新型載體。建設創新型城市,抓住新一輪技術革命的機遇,依托有條件的城市培育幾個全球重要的科技創新中心,依托區域性中心城市發展全國性或區域性創新城市,促進一批城市從傳統生產要素集聚中心向知識和科技創新中心轉換。

2.規范發展特色小鎮。適應新形勢,把特色小鎮建設成為承載部分新經濟、新模式、新業態發展的重要載體,成為經濟增長的新空間。選擇具有特色資源、區位優勢和文化底蘊的小城鎮,堅持小而特、小而強, 挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦,通過擴權增能、加大投入扶持力度,加快建成“產、城、人、文”融合發展的重要功能平臺,因地制宜培育成為休閑旅游、商貿物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承等專業特色小鎮。

3.有序推進田園綜合體建設促進城鄉融合發展。在尊重農民意愿的基礎上,將農民和村集體以土地權益作價入股,與社會資本合作組建市場化開發平臺公司,將村域作為整體單元進行統一規劃,統籌建設農民社區、田園綜合體和基礎設施,統一運營田園綜合體和現代農業,吸引市民到田園綜合體生活創業、休閑體驗、養老養生等,同步實現農村面貌改善、現代農業發展、農民就業增收的鄉村建設目標。

(三)實施縣城成長計劃帶動鄉村振興發展

縣城是我國就近城鎮化的重要載體,是農民工市民化的重要平臺,對帶動鄉村振興具有重要作用。在目前行政管理體制現實背景下,縣城資源配置能力受限,市政基礎設施和公共服務水平遠遠滯后于其他等級城市,對經濟增長的潛力亟待挖掘。建議實施縣城成長計劃以釋放經濟增長潛力并帶動鄉村振興發展。首先,支持有條件的縣城辦好一個產業園區,國家和省級政府可以給有條件的縣城發展產業園區予以資金和政策支持。其次, 幫助解決縣城發展的土地瓶頸問題,支持有條件的縣域創新土地管理政策,特別是加大對縣域單元城鄉建設用地掛鉤政策的支持力度, 增加城鄉建設用地掛鉤指標。再次,對縣城實施更加寬松的農民工市民化政策。如鼓勵在縣城發展適合農民工的房地產市場,對農民工納入住房保障政策或實施購買優惠政策等。

(四)加大關鍵性新型城鎮化制度創新供給不斷釋放城鎮化發展潛力

城鎮化是人口和生產要素在不同行業、區域分布結構優化的過程,離不開供給側結構性改革的助推。供給側結構性改革這一過程的順利推進,需要發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用,全面釋放經濟社會活力。下一步需要抓住制約新型城鎮化的關鍵性制度供給與創新,突出重點,加快在農民工落戶方式、農村土地改革、市制設置等領域深化改革。

1.深入推進農民工落戶城鎮, 加快構建全國公開統一的戶籍遷移服務平臺。針對非戶籍常住人口落戶出現的地方政府不積極、信息不對稱、隱形門檻高等突出問題,建議應用互聯網技術創新落戶辦理方式,加快構建全國公開統一的戶籍遷移服務平臺,在全國形成落戶政策的“套餐化”組合、落戶辦理流程的“一站式”服務、各地推進落戶進展的“公開化”監督。

2.突破農村土地改革瓶頸,激活土地資源。及時總結農村土地改革試點經驗,擴大試點的行政范圍由以縣級單元為主向以地級單元拓展。建立健全農村產權流轉交易市場,積極引導和優先支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權等,逐步建立進城落戶農民在農村相關權益退出機制。

3.完善設市標準,大量增加設市數量。完善設市標準,規范審核審批程序,加快啟動相關工作,將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。適當放寬中西部地區中小城市設置標準,加強產業和公共資源布局引導,適度增加中西部地區中小城市數量。(參考文獻略) 

(本文得到清華大學新型城鎮化研究院開放基金課題“新時期農業轉移人口落戶路徑創新研究” (No.K-17011-01)的資助) 

作者單位:中國宏觀經濟研究院國土所

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