我國實施區域協調發展戰略的總體思路

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賈若祥 張 燕 王繼源 汪陽紅 竇紅濤

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,實施了京津冀協同發展、長江經濟帶建設等引領區域發展的重大戰略。黨的十九大正式提出區域協調發展戰略,并將其納入國家七大戰略之中,意味著我國進入了實施區域協調發展戰略的新階段。實施區域協調發展戰略,是習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略的重要組成部分,是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要內容,是新時代推動我國區域發展的總體戰略部署,將為國民經濟持續健康發展、全面建成小康社會和開啟全面建設社會主義現代化國家新征程做出新貢獻。

新時期區域協調發展的新趨勢

2013年以來,隨著我國發展進入增速換擋、結構優化、動力轉換的經濟新常態,區域發展也出現了新趨勢新變化。依靠創新驅動的東部沿海繼續保持了較為穩定的增長,表現出了更強的韌勁和慣性, 而主要依賴投資拉動、資源驅動的部分內陸省份則經歷了一輪較大幅度的經濟下滑,在南北方之間、四大板塊之間、四大板塊內部都出現了較為明顯的分化現象。2018年, 區域分化格局進一步發展,低速增長省份在北方蔓延擴大,東部整體增速也出現下行,同時各板塊內部的速度分化也在加深。

(一)南北之間分化明顯

從2013年開始,南方省份的總體增長速度開始超過北方,一直持續至今并且差距不斷擴大,呈現出經濟增長“南快北慢”和經濟總量占比“南升北降”的分化格局。按年度計算,南北方的增速差距由2013年的0.4個百分點擴大到2018 年的1 . 0 個百分點。2018年北方GDP占全國總量的38.5%,是1978 年以來占比最低的時期。通過對近十年來全國GDP增速的省際分解, 可以更清晰地反映出我國南北分化的發生、發展和演化過程。2008年國際金融危機后,我國經濟增速不斷放緩,從區域貢獻上可以分為前后兩個階段:第一個階段是2008- 2012年的五年。全國經濟增速放緩4.3個百分點,這4.3個百分點中的2.7個百分點是南方導致的,1.6個百分點是北方導致的;第二個階段2013-2017年的五年。全國經濟放緩3.0個百分點,其中北方負向拉動全國5.0個百分點,南方正向推動2.0個百分點,表現為南方經濟已經基本企穩,而北方地區仍在快速下滑。

第一階段,導致全國經濟增速放緩的主要是廣東、浙江、上海、山東、北京、福建、江蘇等東部沿海經濟大省(市)。2018年,上述七省市經濟總量接近全國一半,人均GDP全部跨越1.1萬美元。這反映出,第一階段的全國增長放緩, 本質是發達程度最高、占全國經濟比重最大的東部沿海地區人均GDP 發展到高收入階段后,從高速增長向中高速增長的增速換擋所致。這一階段,黑龍江、吉林、遼寧、山西、甘肅等北方資源型省份對全國增長放緩的影響并不突出,內蒙古、陜西、新疆、青海、寧夏等北方省份甚至基于自身的良好表現一定程度上阻止了全國增速下滑。

第二階段,導致全國經濟增速放緩的主要是東北和華北地區。先前對全國影響較大的東部沿海省(市)經濟增速已經明顯企穩,16 個南方省份中,僅有上海、浙江兩個省(市)引起了全國增長放緩, 福建、江蘇、廣東、北京基于自身的穩定增長成為阻止全國放緩的重要力量。這一階段,15個北方省(市)中,除北京外,14個省份都引起了全國增長放緩,對南北分化影響最突出的則是東北、華北地區的遼寧、黑龍江、內蒙古、河北和山西五省區。進入2018年,南北分化格局延續,陷入低速增長的北方省份從東北、華北向西北地區蔓延擴大,吉林、天津、甘肅、新疆4 個北方省(市)也陷入低速增長狀態。

(二)四大板塊之間分化明顯

區域分化的另一重要表現是四大板塊的分化,既有板塊之間的分化,也存在板塊內部的分化,這使得新時期區域分化更趨于復雜。四大板塊之間分化的突出特點是東北陷入低速增長,西部速度領先優勢弱化,東部地區增速放緩,中部增速維持較高水平。2008-2012年, 中西部和東北地區經濟增速連續5 年超過東部地區,顯示出強勁增長勢頭,到2013年東北經濟明顯回落,這一追趕態勢終結。2017年以來,西部的內蒙古、甘肅、新疆等北方省份增速持續下滑,南方的重慶也退出領跑全國的第一方陣,西部地區的增速優勢不斷弱化,2018 年僅增長7.4%,未來仍將面臨較大增長壓力。2018年,東部沿海受外部經貿摩擦和自身去杠桿等多重因素影響,經濟增速近十年來首次低于7%,全國經濟增長的“火車頭”面臨再次減速風險。中部六省2013年以來,經濟增速一直保持在8.0%左右,2018年增長7.8%,增速躍居四大板塊之首,四大板塊之間已經形成了迥異的增長格局。在南北之間、板塊之間分化的同時,板塊內部的分化也日益顯著。東部的京津冀魯等北方省份與南方省份的差距在持續擴大,中部的山西與其余五省的差距可能會再度擴大,西南與西北從2015年開始形成的差距仍在持續,東北的遼寧企穩回升跡象增多,吉林底部仍未探明,黑龍江則面臨二次衰退風險。

(三)國家重點戰略區域之間出現分化

我國經濟進入新常態以來, 京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家重點戰略區域間也出現了增長分化,其中京津冀增速出現放緩的態勢,長江經濟帶和粵港澳大灣區經濟增速平穩。2012年,京津冀、長江經濟帶、粵港澳廣東9市分別增長9.9%、10.6%、9.4%,三者增速差距不大,且均高于全國增速。2018年,三者分別增長5.9%、7.4%、6.9%,長江經濟帶繼續保持對全國的領先,粵港澳廣東9市與全國增速基本持平,京津冀則落后于全國,且與長江經濟帶、粵港澳的增速差距拉大,分化現象明顯。

2018年,京津冀實現地區生產總值85140億元,增長5.6%,遠低于6.6%的全國增速,占全國經濟的比重為9.3%,下降0.2個百分點。長江經濟帶11省市共實現地區生產總值402985億元,增長7.4%,高于全國0.8個百分點,占全國經濟的比重達到44.0%,提高0.2個百分點。粵港澳大灣區實現地區生產總值108969億元,其中香港實現地區生產總值24001億元,增長3.0%;澳門實現地區生產總值3609億元,增長4.7%;廣東9市實現地區生產總值81359億元,增長6.9%,占全省比重為83.6%。

(四)胡煥庸線兩側之間分化明顯

以胡煥庸線為界,以省級行政區為基本單元,將全國分為“胡線”東南半壁和西北半壁。其中西北半壁包括新疆、西藏、青海、甘肅、寧夏和內蒙古6省區,東南半壁包括除香港、澳門、臺灣三地外的其他25個省級行政區。在 “胡線”兩側,即東南半壁和西北半壁,也出現一些分化現象,需要引起重視。

“胡線”西北半壁經濟增速下滑壓力增大。2006-2016年,“胡線”西北半壁經濟增速連續十年超過東南半壁,經濟增長勢頭強勁。2017年以后,由于甘肅、內蒙古、新疆經濟增速相繼大幅放緩,西北半壁下行壓力明顯加大,增速開始落后于東南半壁,2017年西北半壁經濟增長5.4%,低于東南半壁2.0個百分點,2018年西北半壁增長6.1%,低于東南半壁0.9個百分點。

“胡線”西北半壁經濟比重略有下降。“胡線”兩側經濟比重也出現明顯的趨勢性變化,表現為“胡線”東南半壁經濟比重略有上升,而西北半壁經濟比重略有下降。2012年,東南半壁地區生產總值54.26萬億元,西北半壁地區生產總值3.40萬億元,分別占全國的94.1%和5.9%,至2018年,東南半壁地區生產總值達到86.98萬億元, 西北半壁地區生產總值4.57萬億元,分別占全國的95%和5.0%,西北半壁經濟占比下降0.9個百分點。

實施區域協調發展戰略的總體思路

按照高質量發展的要求,精準實施區域協調發展戰略,加快建設彰顯優勢、協調聯動的城鄉區域發展體系,優化構建支撐現代化經濟體系空間格局,推動各地區走差異化的高質量發展之路。

(一)基本原則

1.發揮優勢,突出特色

順應時代背景和條件新變化, 充分激發、挖掘和發揮地區發展比較優勢,加快形成動態比較新優勢,鼓勵各地區依托基礎條件和特色資源,積極探索差異化的高質量發展路子,凸顯地方發展特色,推動區域優勢互補,協同提升地區發展競爭力。

2.戰略引領,梯次聯動

強化京津冀協同、長江經濟帶發展、海南全面深化改革、粵港澳大灣區建設和長三角一體化等重大區域戰略在高質量發展、深化改革開放、現代化建設中的引領示范作用,培育搭建區域發展梯隊,強化先發地區帶動后發地區發展,促進不同梯度區域協調聯動發展。

3.全面開放,競合有序

全國一盤棋統籌推進 “一帶一路”建設,促進各區域對內對外全面開放,以京津冀、長三角、粵港澳等區域市場一體化建設為示范帶動,積極推動全國市場一體化建設,逐步消除影響要素自由流動的各類制度性障礙,深化和創新區域合作,引導各地區有序競爭、互利合作、互為支撐,實現資源要素有序、順暢流動和優化配置。

4.統籌協調,公平共享

強化中央戰略政策的宏觀調控作用,鼓勵先發地區強化優勢率先發展,支持和扶持后發地區特色發展,建立健全區域政策調控機制, 積極協調區域利益關系,切實讓后發地區人民能夠公平地分享改革發展成果,切實增強人民群眾的安全感、獲得感、幸福感。

(二)構建區域協調發展評價指標體系

《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出建立區域協調發展評價指標體系。區域協調發展評價指標體系要緊扣“基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當”的區域協調發展目標。此外,區域協調發展內在要求經濟發展的差距控制在一個合理的區間,增長動力更加依靠創新驅動,人與自然要和諧共生。圍繞上述要求,區域協調發展評價指標體系應包含經濟發展、公共服務、基礎設施、人民生活、科技創新、生態環保六個方面。其中,經濟發展既要關注發展水平的差距,也要關注日益加深的增長分化現象;公共服務根據服務領域至少應包括教育、衛生、文化;基礎設施根據通達方式至少應包含公路、鐵路、民航、互聯網;人民生活應包括城鄉居民人均可支配收入、人均消費;科技創新要同時關注科技投入和產出;生態環保要優先關注人民群眾最關心的空氣質量。據此,可構建出包含6個一級指標、14個二級指標、17個三級指標的區域協調發展指標體系。通過構建區域協調發展評價指標體系, 科學客觀評價區域協調發展變化, 尋找主要短板區域和領域,為制定和調整差別化的區域政策提供更好依據和支撐。

(三)優化重塑空間格局

遵循城鄉區域演化規律,順應時代變化趨勢,著眼到2035年基本實現現代化目標,圍繞有力支撐現代化經濟體系建設,以十九大提出的實施區域協調發展戰略的空間格局為引導,在延續已有戰略空間的基礎上,進一步優化創新空間關系,在良性互動中實現不同類型空間在現代化經濟體系中承擔差別化角色。

1 . 創新優化現代化經濟空間關系

一是構建“五橫四縱一邊”經濟支撐帶。統籌東中西、協調南北方經濟高質量發展。為進一步優化橫跨東中西、連接南北方的現代化經濟發展主骨架,提出謀劃青銀、哈大、滬昆、泛珠、沿邊等新經濟支撐帶的設想,連同已有的“兩橫三縱”(長江、隴海蘭新、沿海、京廣京哈、包昆),構成新“五橫四縱一邊”經濟支撐帶,發揮對全國人口、經濟空間分布的組織引導作用。

二是構建以經濟走廊、經濟圈為主要形態的陸海聯動空間結構。發揮海洋國土作為經濟空間、戰略通道、資源基地、安全屏障的重要作用,打造面向“一帶一路”沿線國家的藍色經濟走廊,協同拓展陸上腹地、近遠海發展空間。優化構建“一帶三圈九區多點”近海陸海統籌發展格局。一帶:S形沿海經濟帶;三圈:北部、東部和南部海洋經濟圈;九區:遼東半島、渤海灣海、山東半島、蘇北、長江口及其兩翼、海峽西部、珠江口及其兩翼、北部灣、海南島等近岸海域; 多點:沿海開放城市、沿海港口群、海洋經濟示范區等重點開發開放區域。

2.培育壯大新的戰略性現代化經濟空間

瞄準高質量發展和現代化經濟體系建設要求,以國家重大戰略區域和改革創新發展平臺為引領,積極培育壯大新的戰略性經濟空間。

(1)河北雄安新區:現代化經濟體系的新引擎、推動高質量發展的全國樣板。雄安新區作為北京非首都功能疏解集中承載地,堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位,打造綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示范區、開放發展先行區,將建設成為高水平社會主義現代化城市、京津冀世界級城市群的重要一極、現代化經濟體系的新引擎和推動高質量發展的全國樣板。

(2)粵港澳大灣區:建設成為我國經濟高質量發展的典范。粵港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一, 以全國的0 . 6 % 的土地, 集聚了4.9%的人口,創造了12.2%的經濟總量。推進粵港澳大灣區建設是新時代“一國兩制”的深度實踐,發揮香港、澳門的獨特優勢和廣東的對外開放先行優勢,匯聚全球創新要素資源,將建成國際一流灣區和世界級城市群,打造經濟高質量發展的典范。

(3)海南島:自由貿易開放型現代化經濟新高地。海南作為全面深化改革開放試驗區,國家將支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設,打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放新高地,海南有望在未來新的30年加速開放和增長,成為新一輪改革開放試驗田和開放型經濟增長的新龍頭,帶動全國開放型經濟創新發展。

(4)長江三角洲:區域一體化發展引領區。長三角地區國際化、市場化程度高,一直以來是我國一體化水平較高的區域。按照實現長三角地區更高質量一體化發展的要求,上海進一步發揮龍頭帶動作用, 蘇浙皖各揚所長,深化和創新合作, 切實提高區域創新力和競爭力,更好引領長江經濟帶發展,不斷把長三角一體化引向深入,推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放,更好服務國家發展大局。

(5)發揮好國家重大功能平臺高質量發展的先鋒作用。國家級新區、自由貿易試驗區、國家自主創新示范區、新舊動能轉換示范區、綜合配套改革試驗區、臨空經濟試驗區、軍民融合創新示范區、海洋經濟發展示范區等一批國家級重大功能平臺,是現代化經濟體系建設和高質量發展的先鋒,應圍繞國家賦予的先行先試功能, 深化改革創新,積極探索具有地方特色的高質量發展新路徑,為區域和國家現代化經濟體系建設提供有力支撐。

3.促進特色經濟空間優化升級

平衡保護和發展的關系,因地制宜建設各具特色的經濟空間, 帶動落后地區發展,構建現代化經濟體系的重要補充,促進全國區域協調發展。一是對老少邊窮、資源枯竭型等特殊困難地區,持續加大扶持力度,“輸血”和“造血”相結合,發展特色民生經濟。二是對農產品主產區,積極推進農業規模化、產業化和一二三產業融合發展,發展特色現代農業經濟。三是對重點生態功能區,探索建立特色生態休閑經濟區,充分體現生態價值功能,提升生態產品的經濟價值。四是對能源礦產資源基地,積極發展綠色經濟,促進資源優勢向經濟優勢轉化。

作者單位:中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所 

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