完善扶貧資金監管制度助力精準脫貧

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本刊記者 張菀航

“堅決打贏脫貧攻堅戰。讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會。”十九大報告中的莊嚴承諾擲地有聲。

早在2015年的中央扶貧開發工作會議上,習近平總書記就曾強調,扶貧開發投入力度,要同打贏脫貧攻堅戰的要求相匹配。

回顧十八大以來我國扶貧資金投入的相關情況,可以看到,2013 年-2017年,中央和省級財政專項扶貧資金共計4642.1億元;截至20178月底,全國累計發放扶貧小額信貸3650.57億元;此外,22個有易地扶貧搬遷任務的省份累計承接2016年、2017年易地扶貧搬遷資金共約2914.6億元。

千億級別的投入,承載著黨和國家脫貧攻堅的魄力和決心,也牽系著每一位貧困群眾對美好生活最樸素的向往。由此,扶貧資金的精準使用,自然成為“脫真貧、真脫貧”的關鍵命題。

資金效益待提升

“十九大報告對脫貧攻堅提出了新任務、新要求,體現了黨和政府的擔當。我們也必須充分認識到,脫貧是一項艱巨任務,更是一項長期積累的問題。打贏脫貧攻堅戰,仍面臨著很大的挑戰。” 國家發改委社會發展研究所副所長、研究員常興華在接受《中國發展觀察》采訪時表示。

“首先需要認識到,越往后脫貧攻堅的成本越高、難度越大。” 常興華說,從現階段看,經過多年努力,容易脫貧的地區和人口已經基本脫貧,剩下的貧困人口大多貧困程度較深,體弱多病,文化程度不高,缺乏一技之長,自身發展能力較弱,絕大多數是“空巢老人”、留守婦女、兒童和困難戶。相比之前出臺一項政策、采取一項措施就可以解決成百萬甚至上千萬人貧困難題的情況,如今減貧的政策效應相應遞減,需要以更大的投入實現脫貧目標。同時,還要充分考慮到部分脫貧群眾因災、因病、因學再次返貧的情況。

據今年6月發布的有關財政扶貧資金管理使用情況的審計報告顯示,總體上看,全國各地貫徹落實中央脫貧攻堅部署,農村貧困人口減少1240萬,貧困發生率下降到4.5%

與此同時,報告中指出,被重點抽查的20個省中的158個國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特困地區縣中,105個縣的11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準確或未及時更新;53個縣的189個項目因脫離實際、管護不到位等,建成后改作他用或廢棄,涉及扶貧資金1.41億元;24個縣的56個項目與貧困戶利益聯結較弱;19個縣已脫貧人口中,有1.7萬人存在多計預期收益或義務教育、基本醫療、住房安全“三保障”未落實等被提前脫貧問題;有119個縣財政涉農資金統籌整合試點推進慢,基本還按原渠道、原方式,分頭申報、實施和管理,其中84個縣形成閑置資金19.54億元。

“當前,在打贏脫貧攻堅戰的號召下,各級黨政領導高度重視, 層層壓實責任,各地廣泛組織和動員資源瞄準貧困人口、貧困村、貧困縣和連片特困地區,扶貧脫貧成效顯著。而在扶貧脫貧壓力大、任務重、時間緊的形勢下,少數地方出現一些不良傾向,值得重視。” 中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥坦言。

李國祥列舉了一些地方在脫貧攻堅實踐中走過的誤區和彎路。比如,個別地方把財政用于扶貧的資金或者分配給貧困戶的貸款用于企業,或者入股企業。這種做法雖然可能會給貧困戶少量的分紅,但貧困戶沒有機會參與產業發展,所得收益非常有限。此外,也出現過扶貧資金被挪用、擠占等個案,甚至偶爾也會發生扶貧資金被侵吞和私用等嚴重違紀違法事件。

接受《中國發展觀察》采訪的中國社科院農村發展所研究員杜曉山同樣表示,脫貧攻堅的任務仍十分繁重艱巨,一些地方存在扶貧舉措不實,扶貧資金在具體使用中尚需進一步精準聚焦等問題。比如,貧困縣涉農資金統籌整合試點推進緩慢,基層扶貧資金統籌和監管還未完全到位。據審計部門報告顯示,75%的抽查縣涉農資金統籌整合試點進度慢,甚至沒有出臺相應的整合方案,一些地方整合資金不完整、撥付不及時、項目審批權也未下發到縣。

常興華也提及,當前不少地方不同部門對扶貧投入仍是碎片化的,資金使用分散,整合難度很大。扶貧資金同農村低保、新農保、醫療救助、危房改造、教育救助等政策尚未有效銜接。對項目布局、建設內容和資金安排也缺乏統籌協調,容易導致項目重復建設、資源錯配、資金分散。“這幾年, 不少地方在力推大扶貧,希望形成扶貧的合力。目前看,還存在不少工作不到位的地方。大扶貧的格局仍待進一步形成。”

“不可否認,所謂濫用扶貧款、貧困縣‘炫富’等一系列扶貧亂象,給脫貧攻堅工作帶來了阻礙。十九大報告強調要‘脫真貧、真脫貧’,是對總體扶貧工作的要求,更是對解決種種扶貧亂象問題提出的要求。”常興華進而指出,體制機制問題仍是關鍵性的考驗。比如,一些地方表面上建立了精準扶貧工作機制,但實際上禁錮在“大水漫灌”的傳統觀念和方式中。并且,與體制相配套的扶貧方式、手段等仍有進一步改進完善的空間。

優化考評辦法

十九大報告中針對財政資金的使用,提出“全面實施績效管理”。這對于進一步優化扶貧資金管理的相關機制安排,有著怎樣的指導意義?杜曉山認為,這就要求,一方面堅持實施最嚴格的考核評估,提高使用效益;另一方面堅持巡查制度,強化扶貧領域監督執紀問責,強化各級黨政一把手負總責的責任制。

在考核評估方面,近日,財政部、國務院扶貧辦修訂印發《財政專項扶貧資金績效評價辦法》,對脫貧攻堅期內財政專項扶貧資金分配、使用、管理等工作績效的評價作出全面規定,已于930日施行。

相較于2008年印發的試行辦法,此次新修訂的辦法體現了怎樣的繼承與創新?杜曉山說,“此次辦法和指標的完善,其目標是突出脫貧成效,強化監督管理,保證財政專項扶貧資金管理使用的安全性、規范性和有效性”。

“新修訂的《財政專項扶貧資金績效評價辦法》定位更高。” 國務院發展研究中心農村經濟研究部副研究員伍振軍在接受采訪中表示,十八大以來,以習近平總書記為核心的黨中央高度重視扶貧工作。此次新辦法的依據就是《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。

伍振軍具體分析道,在考核內容方面,新辦法將其調整為資金投入、資金撥付、資金監管、資金使用成效等。由此看來,考核內容更加明確具體,更具可操作性和針對性。在考核結果方面,劃分為優秀(≥90分)、良好(≥80分, <90分)、及格(≥ 6 0 分, < 8 0 分)、不及格(< 6 0 分)。相較于之前制定的ABCDE五個級別, 考核力度更大。

李國祥表示,新辦法根據脫貧攻堅戰形勢變化,增加了扶貧資金“精準使用情況”和“扶貧人口減少”的考核指標,對扶貧資金是否瞄準建檔立卡貧困戶、項目實施與脫貧成效進行評估。同時,新辦法還對財政專項扶貧資金信息公開和監督檢查執行、貧困縣財政涉農資金整合等方面加強了考核。這樣, 有助于促進各地進一步提高扶貧資金的精準度。

“此外,針對一些地方財政專項扶貧資金年底出現較多結余和日常支出進度慢等現實問題,在加大資金規范使用監管力度的同時,新辦法在實際評價時增加了‘資金結轉結余率’和‘資金撥付進度’等指標的權重。”李國祥指出,這有助于財政扶貧資金及時使用, 確保貧困人口如期脫貧和貧困縣如期摘帽。

李國祥進一步建議,目前,針對各類財政扶貧資金加大評價考核結果與其分配掛鉤出現的新情況, 需要改進分配辦法。一些地方財政扶貧資金撥付緩慢,還有一些扶貧項目建設周期長、招投標程序復雜,直接影響到財政扶貧資金使用效果。對此,基層扶貧主管單位和責任單位可考慮將扶貧項目規劃、招投標等工作前置,改變過去在財政扶貧資金到賬后才開展相關工作的傳統做法,縮短財政扶貧資金到位后賬上停留時間。

“特別是對于扶貧資金的績效評價較高的地區,應加大獎勵力度,使之成為財政專項扶貧資金分配的重要因素之一。”伍振軍建議。

杜曉山表示,財政專項扶貧資金的績效評價結果可用于以下幾種形式,以深化激勵作用。一是將評價結果納入省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核,并通過中央財政專項扶貧資金,對綜合評價好的省份進行獎勵。二是將評價結果作為財政專項扶貧資金分配的因素之一,對表現優秀和良好的省份,分東、中、西部給予差別化獎勵。三是根據《財政部、國務院扶貧辦關于進一步做好貧困縣涉農資金整合工作有關事項的通知》中關于“中央財政通過財政專項扶貧資金對整合成效好的省予以獎勵”的要求, 依據財政專項扶貧資金績效評價結果(貧困縣涉農資金整合成效得分),對貧困縣涉農資金整合成效好的省份進行獎勵。

“評價財政扶貧專項資金,主要目的之一是促進扶貧資金分配和使用的激勵約束機制的完善。”李國祥說,一方面,評價結果會與下年度財政專項扶貧資金的分配直接掛鉤,且納入黨政工作成效考核。另一方面,財政專項扶貧資金使用出現違紀違法情況時,會予以扣分處理。這樣有助于提高財政扶貧專項資金的使用效率和效果。

問責微腐敗

十九大報告中明確指出, “加大整治群眾身邊腐敗問題力度”。當下,精準扶貧所面臨的基層治理挑戰不容忽視, 如何嚴防扶貧資金使用領域的“微腐敗”,打通政策落實的“最后一公里”?為此需強化監督執紀問責,建立巡視巡察上下聯動的監督網尤為重要。

中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英在接受《中國發展觀察》采訪時,提及了一個當下值得注意的現象,即貧困人口的識別成本很高,很大程度上是由于農村存在的固有機制造成的。比如說, 一些村干部把脫貧的救助金發放給了非貧困村民,或是盡管在公開場合發放了救助金,但事后收回。面對上述情況,多數當事人不會去舉報。這在很大程度上是基于農村的社會關系,特別是貧困地區的農村社會關系,窮人對權勢人物的依附習慣。這種情況并不少見,只是如果不做深入調查的話,很難發現, 就會使得一些真正困難群體,失去享受脫貧政策的機會。

李國祥同樣指出,各類財政扶貧資金的分配和使用涉及多個層級的多個部門以及多個主體,特別是精準扶貧資金往往要落實到建檔立卡戶和貧困村,監管難度大,微腐敗發生率高。

“脫貧攻堅戰越到決勝的最后階段,實際工作者肩負的責任就越重,扶貧資金使用隨時都可能出現風險。”李國祥建議,為了確保扶貧資金精準安全高效使用,一方面,在進一步完善精準扶貧資金相關制度讓扶貧干部不能腐的基礎上,要加大執紀問責力度,嚴查各類違規違紀違法行為。發揮基層紀檢、監察等部門積極作用。發現財政扶貧資金違規違紀使用的任何線索,要及時查處,一查到底,對于私分和侵占財政扶貧資金等違法行為,要加大懲罰力度,保持懲治微腐敗的高壓態勢。另一方面,要加強教育、建立健全防治微腐敗的長效機制,做好相應配套工作。

“特別是,要結合當地實際情況,探索創新扶貧領域防治農村微腐敗更加具體可操作的辦法。” 以一則較為普遍的現象為例,當下有很多農村干部往往不在乎黨紀處分,講大道理又很難對其形成有效約束。對此,李國祥基于近日在江西贛州就扶貧資金監管開展調研的有關情況,總結了值得推廣的有益實踐。一是當地高度重視扶貧微腐敗防治的宣傳教育,貧困村和扶貧鄉鎮重要位置顯著張貼防治微腐敗方面的標語和宣傳畫。還有一些鄉村要求每個主要領導包一棵廉潔樹或養一缸廉潔魚,時時刻刻警醒要廉潔防腐。有的地方紀檢部門將近年來發生在當地扶貧領域的腐敗案件集中起來形成《基層微腐敗典型案例匯編》,發放給鄉村干部,用身邊事教育鄉村干部,把警示教育做實,效果明顯。當地還加大農村扶貧干部廉潔獎勵力度,如在扶貧資金使用考核中沒有出現違紀違規違法的村干部,每月可以獲得廉潔獎勵金,從而有效地激勵了農村扶貧干部不想腐、不愿腐。

“黨中央對于之前扶貧進程中出現的問題,尤其是出現的弄虛作假、貪污受賄等違法違紀問題有著清醒認識和科學判斷,強調‘老虎’‘蒼蠅’一起打。”杜曉山進一步建議,要堅持和完善資金項目公告公示制,保證群眾的知情權和監督權;充分發揮審計、紀檢、監察等部門作用和駐村干部的專業能力和信息優勢加強監管,加大違紀違法行為懲處力度;逐步引入社會力量,發揮社會和輿論監督作用。把加快資金使用進度作為工作重點,把縣鄉村作為扶貧資金監管重點,切實發揮財政扶貧資金使用效果。

健全長效機制

脫貧攻堅,時間緊任務重。“現在到2020年只有3年多的時間, 確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧,難度還是不小的。”常興華坦言。

十九大報告提出的“堅決打贏脫貧攻堅戰”是中國共產黨作為一個有擔當、負責任的執政黨向世界所作的宣示。“確保2020年如期實現脫貧攻堅目標,是我們黨作出的莊嚴承諾,是中國特色社會主義的本質要求,是必須完成的硬任務,絕無退路,消除絕對貧困要經得起歷史和實踐的檢驗。”杜曉山說道。

他進而強調說,在中國特色社會主義的新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而貧困現象的存在,就是這種矛盾的具體體現之一。“因此,最大限度地降低貧困發生率,增強廣大民眾的獲得感,必須將解決貧困問題放到特殊重要的位置。這需要動員全黨全國全社會投入更大的力量到扶貧工作中,進一步創新扶貧工作方法,盡快構建一套政府、社會與貧困者個人共同參與的扶貧工作體系,建立起扶貧脫貧的長效機制。”

除上文所探討的扶貧資金管理機制的進一步規范成熟外,在探索脫貧攻堅長效機制建設的路徑中, 還需聚焦哪些著力點?十九大報告中的一系列部署和要求,提供了更為明確的思路和方向。

十九大報告指出,要注重扶貧同扶志、扶智相結合。伍振軍表示,貧困人口既是扶貧工作的受益者,更應是扶貧工作的參與者和實踐者。關鍵是要提高貧困人口參與扶貧工作的主動性、積極性。

李國祥認為,這就要求必須把教育扶貧擺在更加突出的位置。創新貧困人口參與機制,不斷提高貧困人口組織化水平,建立健全貧困人口利益與需求表達機制。加快轉變貧困群眾觀念,讓貧困群眾實現“要我脫貧”向“我要脫貧” 轉變。

黨國英強調,農村貧困發生的直接原因是農戶不能充分就業,其背后則涉及體制、基礎設施、技術以及教育等多重原因。解決這些方面的問題,需要加快城鄉一體化發展進程,在農村建立合理的人地比例關系,使留在農村的居民進入現代社會分工體系,成為有效率的、實現充分就業的職業農民。

十九大報告指出,要深入實施東西部扶貧協作。對于加強跨區域扶貧協作, 建立互助幫扶機制,常興華建議,要通過政策支持和激勵手段, 推動長江經濟帶發達省市對貧困地區的幫扶工作,推動下游發達省市參與對口幫扶,尤其在人才交流、產業合作、教育培訓以及協作發展上對區域內貧困地區予以幫扶和支持。并且,要繼續做好上海、江蘇、浙江對上游貧困地區和三峽庫區對口幫扶,引導下游企業參與中上游貧困地區扶貧開發。

十九大報告指出,要重點攻克深度貧困地區脫貧任務。杜曉山強調說,深度貧困地區和群體是“貧中之貧、困中之困”,打贏深度貧困地區脫貧攻堅仗,是堅決打贏脫貧攻堅戰的重中之重。

在黨國英看來,極端貧困的人口脫貧確實是我們近幾年內急需著重解決的重大問題。而與此同時, 還要考慮逐步擴大可獲得體面生活的這部分群體范圍。

十九大報告指出,要做到脫真貧、真脫貧。杜曉山提醒道,要堅決反對“被脫貧”、數字脫貧、虛假脫貧。這就必須結合貧困地區和群體的自身特點,采取更加切實有效的辦法,下“繡花”苦功,精準對接貧困人群的脫貧需求,做到“六個精準”“五個一批”,在產業扶貧、生態扶貧、移民扶貧、教育扶貧和社會保障兜底上做好文章。

伍振軍認為,加強和規范扶貧資金使用管理,關鍵在于監督。應積極發揮社會監督、媒體監督、紀委監督等全方面監督管理作用。建議進一步改進貧困識別方法和瞄準機制,建立貧困對象動態監測管理機制,可以在一段時期內監測是不是脫真貧、真脫貧。

十九大報告指出,要堅持大扶貧格局。對此,伍振軍強調說, 十九大要求動員全黨全國全社會力量參與脫貧攻堅工作,將脫貧攻堅提升到前所未有的新高度,體現了黨中央的高度重視。

“集中力量攻堅是我們的優勢,凝聚社會力量幫扶也是我們的優勢。”杜曉山說,在實踐中,我們形成了不少有益經驗,概括起來主要是,“加強領導是根本、把握精準是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎”。這些經驗彌足珍貴,要長期堅持。在社會主義中國的大家庭里,扶貧從來不是一個地方、一個單位、一個人的事。扶貧開發是全黨全社會的共同責任,大扶貧格局便是完整地體現了社會主義制度的優越性。

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