協商民主視野中的重大行政決策程序立法

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李洪雷

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢,是深化政治體制改革的重要內容。在多層次、多領域的協商民主體系中,行政協商民主是最具實踐活力和創新潛力的部分,對建設透明、包容、參與和回應的開放型政府具有積極的助推作用,也是對協商民主進行規范化、程序化和制度化條件最為成熟的領域。今年6月,國務院法制辦公室向社會公布了《重大行政決策程序暫行條例》(征求意見稿)(以下簡稱《征求意見稿》),這個文本為我們從協商民主的視角透視行政領域協商民主的規范化、程序化和制度化,提供了一個絕佳的素材。

協商民主對決策的基本要求

根據關于協商民主(審議民主)的一些經典文獻,尤其是古特曼、湯普森的《審議民主意味著什么》(談火生編:《審議民主》, 江蘇人民出版社2007年版,第3頁以下),協商民主對決策有如下六個方面的基本要求:

其一是公益性。公益性是指公民或者公民代表對決策過程的參與,并不單純出于自利的目的,決策過程也不僅僅是把偏好聚合起來; 而是強調參與者有更為廣闊的視野和胸懷,他們追求公共利益、崇尚公共精神,通過協商可能基于對公利的重新認識而改變自己的偏好。

其二是說理性。陳述理由被視為協商民主最為重要的特征。審議民主強調決策過程的參與者要為自己的主張陳述理由,爭取這些理由能夠為全體公平合作的、自由而平等的個體所接受。

其三是商談性。按照協商民主的要求,決策的參與者之間可以進行平等、理性的討論和商談,并盡可能達成共識。

其四是公共性。協商民主所要求的審議或商談,應當是在公共空間中進行,而不僅僅是只存在于個人大腦中的自我反思。并且所提出理由必須是公眾可以理解的,不能用上帝對自己的特殊啟示或者算卦的結果作為理由。現代決策中很多時候,尤其是在涉及專業性和技術性問題時,要利用專家的專門知識,但專家也要以公眾所能理解的語言來陳述其主張的依據,專家要以其自身的專業知識和既往的表現來證明自己是值得信賴的,并建立一個專家之間相互制約和平衡的結構。

其五是時限性。協商過程不是“talk show”,也不是學術討論會。參與者不是為了論證而論證, 也不是為了尋求真理而進行協商。協商的目的是為了影響公共政策的制定,因此,協商不能久商不決, 必須在某個時刻斷然終止。

其六是動態性。協商的目標是證明自己主張的正當性,這種正當性是對繼續協商的可能性保持的一種開放態度。因此,在決策出臺之后,如果有新的證據證明當初的決策是錯誤的,或者因為新形勢,過去的決策已經落伍過時,此時即應對決策予以調整。

重大行政決策程序設置和協商民主的契合性

可以對照協商民主上述六個方面的特點,對現在的《征求意見稿》進行分析。總體而言,《征求意見稿》在很大程度上體現了協商民主的要求。

首先,《征求意見稿》明確了決策公開的原則,要求重大行政決策除依規定應當保密的外,應當按照規定公開,接受社會監督。規定決策機關應該通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾知曉的方式及時公布決策結果及依據。

其次,《征求意見稿》把民主決策作為重大行政決策的一個基本原則,要求作出重大行政決策貫徹群眾路線,充分聽取各方面意見, 保障人民群眾通過多種途徑參與決策。要求決策承辦單位在擬定決策草案時,就應當聽取人大代表、政協委員、人民團體、基層組織的意見。對于涉及公眾切身利益或者權利義務有重大影響的決策事項,應當采取便于社會公眾參與的方式廣泛聽取意見。規定聽取意見可以采取向社會公開征求意見、舉行聽證會、召開座談會、書面征求意見、問卷調查、民意調查、實地走訪等多種方式。順應互聯網發展的時代潮流,要求縣級以上地方各級人民政府應當加強公眾參與平臺建設,并充分利用政府網站等信息網絡拓展公眾參與渠道,增強與社會公眾的交流和互動。決策事項向社會公開征求意見的,應當公布決策草案及說明等材料。公眾征求意見期限一般不得少于30日。《征求意見稿》為增強聽取意見程序的實效性,對聽取意見的后續處理作了規范,要求決策承辦單位對社會各方面提出的意見進行歸納整理、認真研究,對合理意見應當采納。對社會各方面提出的主要意見及其研究處理情況、理由,還要及時公開反饋。對于存在重大意見分歧或者擬對社會公眾權利義務作出重大調整的決策事項,還可以通過召開聽證會的辦法這種更加嚴格的、準司法的程序,來聽取各方面意見。《征求意見稿》對聽證會的準備和舉行程序作了設計,包括聽證參加人的遴選、詢問、質證、辯論等。

第三,《征求意見稿》在重視專家作用的同時對專家的遴選和工作規則進行了規范。其中專辟一章(第四章)對專家論證作了規定,涉及專家論證的工作要求、論證方式和工作機制,以及專家庫制度等。

上述規定,涉及重大行政決策的公開(決策草案、結果、依據和程序的公開),公眾參與重大行政決策的環節、渠道和方式,專家對重大行政決策的論證等,在很大程度上體現了協商民主所要求的公益性、說理性、商談性、公共性, 有助于增進公眾對決策的積極參與、促進政府和公眾的協商對話、增強公眾對決策的心理認同、提高決策的科學化和理性化水平。此外,《征求意見稿》規定,如果依法應當做出決策而久拖不決造成重大損害的要追究責任,這與協商民主的時限性是相契合的。《征求意見稿》還規定了執行中的問題反饋和決策后評估制度,反映了協商民主的動態要求。重大行政決策的執行單位如果發現決策存在問題,客觀情況發生變化,或者決策執行發生不可抗力等嚴重影響決策目標實現的,應當及時向決策機關報告。《征求意見稿》還建立了決策后評估機制,規定重大行政決策實施明顯未達到效果,或者公民、法人、其他組織對決策實施提出較多意見的,決策機關可以組織后評估,充分聽取社會公眾特別是利害關系人的意見;吸收人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織參與評估,并可以委托社會組織、專業機構等開展第三方評估。

從協商民主的視角看重大行政決策程序立法的不足

盡管《征求意見稿》對重大行政決策程序的設計在很大程度上符合協商民主的要求,但這種符合是有限度的。從協商民主的視角來看,《征求意見稿》仍存在很多有待改進之處。

其一,關于公益性。如前所述,協商民主的公益性,意味著公眾參與決策過程中的協商,未必是出于維護自身利益的需要,而是出于對公眾利益的關心,是建立在一種公益精神之上。但在《征求意見稿》中,將公眾參與的條件限定為“涉及社會公眾切身利益或者對其權利義務有重大影響的決策事項”。在起草者的觀念中,仍主要將公眾參與視為公眾維護自身利益(權利義務的實質也是利益問題) 的程序。這與協商民主的要求顯然是存在距離的。按照協商民主的要求,不僅是直接關涉公眾切身利益或者對其權利有無重大影響的決策,更是所有關涉重大公共事務的重大決策,例如有關公共財政的支出或者對經濟社會發展有重大影響的決策,都應為公眾參與提供條件。

其二,關于商談性、說理性和公共性。這些方面的問題也很多。例如聽證會要能發揮實效,一個重要前提是讓參與的公眾能夠在占據充分信息的基礎上對相關議題進行深入的思考、分析、論證。《征求意見稿》的規定對此有所幫助,例如規定在召開聽證會之前,應當提前公布聽證事項、時間、地點等信息和決策草案及其說明等材料,便于社會公眾了解有關情況。但是這個規定本身也有不足,只規定提前公布事項,卻沒規定至少提前多長時間前。需要明確一個時間,一般至少要提前兩周。另外關于決策草案的說明,也是可詳可略,為便于協商,也應要求對決策草案的主要內容和理由加以詳盡說明。聽證參加人的遴選對于保證聽證質量非常重要。《征求意見稿》要求公平公開組織遴選,保證各方利益關系人都有代表參加論證會,利益關系人代表不少于聽證人總數的1/2,聽證參加人的名單應當提前向社會公布。這一規定還有很大改進空間, 例如可以考慮讓第三方來遴選聽證參加人,以保障遴選的公正性;不僅要公布聽證參加人的名單,還要公布其工作機構、遴選的方式等, 以方便社會監督;不僅要保證各方利益關系人都有代表,而且要保證不同的主張者都有代表,同時保證代表數量的均衡性。

關于座談會的程序。座談會是實踐中常用的一種與公眾協商的形式,但《征求意見稿》對其程序未作任何規范,應當明確要求要有利害關系人代表參加座談會,并將決策方案及起草說明提前兩周送達與會代表。聽證會程序的一個重要功能是政府和公眾就相關議題進行深入討論和協商,《征求意見稿》規定,聽證參加人陳述意見,進行詢問、質證和辯論,必要時,可以由決策承辦單位或者有關專家解釋說明。這意味著在《征求意見稿》的起草者心目中,是將聽證會視為聽證參加人(社會公眾)之間的對峙,而決策承辦單位自身相對超脫,這樣一種結構安排不符合協商民主的要求,應當將聽證會構造成聽證參加人和決策承辦單位之間的對峙結構。

專家論證對于保證決策的專業性和科學性具有重要意義,《征求意見稿》以一章篇幅作了詳細規定,但仍存在改進的空間。比如《征求意見稿》要求,對論證問題存在嚴重分歧的,持不同意見的各方都應當代表參與論證。這一規定既沒有讓不同意見的專家在數量上均衡,同時又欠缺辯論的環節, 應鼓勵持不同意見的專家,從各自專業領域或立場出發,進行充分辯論,“真理越辯越明”,通過辯論環節讓專家更加充分地發表和論證自己的觀點,并對不同的觀點進行回應,從而將討論引向深入。在專家的遴選上,目前僅僅強調了專業性、代表性,但還要強調中立性, 不能選擇有直接利害關系或者可能影響客觀公正論證的專家,要防止專家被決策機關“御用”“定制”,避免專家不是發表客觀的意見,而是單純為政府決策的正當性背書。要通過公開專家的簡歷和選擇方案,保證專家中立和利益回避。要建立專家論證意見公示制度,對專家和決策者均形成有效約束:一方面約束專家提供高質量的論證意見,另一方面約束決策機關認真考慮專家的意見,尤其是與自身立場不同的意見。此外,還要明確在一定時間(例如兩周)之前為專家提供必要的信息和資料,使專家論證更加有效。

為增強決策的理性化程度, 《征求意見稿》初步設計了成本效益分析制度。規定決策承辦單位要根據需要對決策事項進行成本效益分析,對人力物力財力投入、資源消耗、環境損害、維護經濟穩定的成本以及經濟、社會、環境等效益進行分析預測。但是《征求意見稿》沒有要求決策承辦單位將這一成本效益分析的基本情況向社會公開、接受公眾監督,也沒有就如何保證成本效益分析的科學性、準確性進行制度設計,這就使得成本效益分析制度在商談性、說理性和公共性方面所發揮的效用大打了折扣。

其三,關于動態性。《征求意見稿》規定了決策后評估機制, 這是很大的進步,也契合協商民主的動態性要求。但現在的決策后評估還是由決策機關自己來組織,盡管也規定了“可以委托社會組織、專業機構等開展第三方評估”,但失之于軟,沒有強制性。為了保證決策后評估的準確性和說服力,可以考慮原則上由第三方進行評估, 并且要對第三方評估機構的資質條件、選擇程序等作出規定。

當然,重大行政決策程序立法和其他所有的程序立法一樣,存在的最大風險就是程序空轉、流于形式,規定的所有環節(公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等)都照著做了,但最后還是個別人說了算、拍腦袋決策。在西方,協商民主的一個重要保障是選舉民主,以選舉機制作為協商民主的后盾。但在我國這個機制還很不健全。其他補充的機制,第一是考核,要以上下級之間的監督機制作為協商民主的主要后盾。我國近年來法治建設的一個趨勢和特色,是用法治評估和指標考核作為抓手,提高地方和部門推進法治建設的積極性。未來要進一步完善法治建設考核指標體系, 改進評估和考核辦法,將循法定程序決策納入法治指標體系中,并通過抽查案卷等方式,考察程序對最終決策內容的影響。另外要完善決策績效評估機制和責任倒查機制, 倒逼行政機關盡力遵循法定決策程序、提高決策質量。第二是監督。“陽光是最好的防腐劑,電光是最好的警察”,要建設開放型政府, 讓決策過程更加公開透明,以方便社會監督。同時要加強新聞輿論的監督。實踐中,有些聽證會效果很好,最終形成的決策各方面都能接受,往往是因為有新聞媒體的深度介入。第三是教育。要讓決策者充分認識到,一套健全的程序機制, 對增強決策的質量和可接受性以及保障其有效履行法定職責的益處, 要把道理講明白、講透徹,使遵守程序要求真正內化為決策者的自覺需求。

作者單位:中國社會科學院法學所

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