首部專屬法規將問世,PPP開啟法治化新階段

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本刊記者?高妍蕊

受訪人
楊永恒?清華大學公共管理學院副院長、教授,清華大學PPP研究中心常務副主任
曹富國?中央財經大學法學院教授,中央財經大學中國PPP治理研究院院長,國家社科基金重大
項目PPP立法研究項目主持人兼首席專家
孫?潔?中國財政科學研究院研究員,中國財政學會公私合作研究專業委員會秘書長
樊軼俠?中國財政科學研究院副研究員,中國財政學會政府投融資專業委員會副秘書長
吉富星?中國青年政治學院副教授,中國財政學會理事、投融資專委會副秘書長

 

備受社會關注的PPP(政府和社會資本合作)立法有了實質性進展。日前,國務院法制辦公布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿),明確由國務院有關部門制定可以采用PPP模式的基礎設施和公共服務項目指導目錄,并適時調整。征求意見稿還規定了違約責任以及退出機制。
這一條例是我國PPP發展史上最重要的法規之一。制定的目的是加強規范引導,避免政府和社會資本合作模式泛化,涉及國家發展改革委、財政部以及有關行業主管部門等多個部門和地方政府的職責。
此次征求意見稿有哪些亮點和突破?將會產生哪些影響?頂層設計之后,如何推動PPP項目進一步落地?對此,《中國發展觀察》記者邀請多位相關專家進行了深入解讀與探討。

制定法規,立法層級提升

自PPP成為政府破解資金難題的可行模式以來,幾年間得到了快速推廣,成效明顯。但同時,在實踐中也出現了一些亟待解決的突出問題,主要有:合作項目范圍有泛化傾向,合作項目決策不夠嚴謹、實施不夠規范;社會資本方顧慮較多,尤其是民營資本總體參與度不高;相關管理制度措施存在“政出多門”等。
楊永恒向《中國發展觀察》記者介紹,為規范基礎設施和公共服務領域的政府和社會資本合作,保障公共利益和社會資本方的合法權益,提高公共服務供給的質量和效率,促進經濟社會持續健康發展,有必要制定專門的行政法規。2016年7月,國務院常務會議明確要求加快政府和社會資本合作立法工作進度;國務院2017年立法工作計劃將此項立法列為全面深化改革急需的項目。
曹富國表示,征求意見稿的出臺旨在落實國務院關于加快推進政府和社會資本合作立法的部署和要求。他說,PPP在大力推廣、成效顯著的同時,所存在的諸如項目范圍泛化、實施不規范、民營企業參與度不高等問題,單靠部門文件無法有效解決,條例即從行政法規的層面,專為規范PPP出臺。
“PPP領域的頂層設計,對于轉變政府職能、激發市場活力、規范項目運作、提升公共服務的質量和效率具有重要意義。”樊軼俠說,立法有助于提振社會資本尤其是民營資本的信心,促進社會資本積極參與PPP,推動PPP健康、持續、規范發展。
楊永恒認為,條例在給予PPP合法地位的同時,有利于PPP項目規范運作,有利于督促政府履約,有利于保護社會資本的合法權益和公眾的利益。他表示,條例即將出臺標志著我國PPP發展進入法治化階段,將促進PPP行業更穩健、可持續地發展,推進政府職能轉變和公共服務供給優化。
曹富國補充道,征求意見稿對PPP的適用范圍、部門職責、項目實施細則和監督管理等方面進行了一系列規范,為社會資本方參與PPP項目提供了明確的法律保障,社會資本方參與PPP項目的積極性或將進一步提升,PPP項目落地也有望提速。

重在“規范”,多方面有突破

即將出臺的PPP條例具有里程碑意義。此前,PPP的運行主要依據部門的規范性文件,這些政策文件在一定程度上可以規范PPP操作,但也給實踐帶來了一定困惑。較以往看來,此次PPP立法有哪些亮點和突破?
在楊永恒看來,征求意見稿有很多地方值得肯定:明確了出發點是“規范”PPP,而不是“促進”PPP,尤其是淡化了PPP的融資功能,強調PPP的目標在于提高公共服務供給的質量和效率,突出公共服務中社會資本方的運營職責,有利于解決當前PPP發展中存在的“重融資、輕運營”現象,從而撥亂反正、去偽存真,促使PPP回歸本質,實現健康可持續發展。
具體而言,孫潔表示,此次立法一是采用了“政府和社會資本合作條例”,而非原來的“特許經營條例”。二是條例征求意見稿中強調的是提高公共服務的質量和效率,而不是為了降低成本。三是強調了競爭性選擇方式。四是強調了社會資本可以獲得合理收益。五是明確規定“因合作項目協議履行發生的爭議,可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟”,保障了雙方平等地位。六是強調積極穩妥、依法合規,遵循平等協商、誠實守信、長期合作、公開透明的原則,堅持公共利益優先。
吉富星認為,第一,在立法方式上由國務院法制辦牽頭統籌推進而非部門牽頭負責,并且采取了“先條例、后法律”的路徑。第二,在管理體制上,由國務院建立政府和社會資本合作工作協調機制。第三,在風險防范與規范性上,強調合作期限、不得回購安排、固定回報、最低收益承諾等。第四,在部門配合上,鼓勵合作項目實施方案進行聯合評審。第五,突出PPP與其他政策法規的銜接,國家制定和完善與PPP相適應的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產管理等方面的政策措施。第六,注重信息公開透明,將各種失信行為納入全國統一的信用信息共享交換平臺等。
另據曹富國分析,“法律責任對PPP的規范運行必不可少,PPP條例征求意見稿第六章對法律責任作出了明確的規定,具體到部門和個人。其中嚴格規定政府及有關部門以及社會資本方的法律責任,對違法違規的行為予以禁止。”

加強統籌,防止“政出多門”

從征求意見稿看,PPP涉及國家發展改革委、財政部以及有關行業主管部門等多個部門和地方政府的職責。
“政出多門”是此前PPP發展中一直存在的問題,也是此次條例制定中涉及的重點問題。未來,如何加強PPP工作的統籌協調,也將成為影響PPP成敗的一大關鍵因素。
曹富國對此建議,第一,簡政放權。長期以來,政府對微觀經濟運行干預過多、管得過死,重審批、輕監管,不僅抑制經濟發展活力,而且行政成本高,也容易滋生腐敗。推進簡政放權、放管結合,就是解決這些突出矛盾和問題的關鍵一招,也緊緊抓住了行政體制改革和經濟體制改革的核心,把握了完善社會主義市場經濟體制、加強社會建設的要害。在大量減少審批后,政府要更多轉為事中、事后監管,切實把市場管住、管好。
第二,共同制定PPP政策,共同制定實施方案。PPP一致性政策,是防止“政出多門”的關鍵。征求意見稿第七條規定,國務院有關部門在各自的職責范圍內,負責政府和社會資本合作的指導和監督。政府和社會資本合作的綜合性管理措施,由國務院有關部門共同制定。國務院建立政府和社會資本合作工作協調機制,及時協調、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。國務院牽頭推進PPP,能較好地進行PPP頂層設計,在國家層面解決PPP“政出多門”的現象。還要制定地方層面的制度,由地方政府牽頭,協調政府的有關部門,保障PPP政策的統一性。
第三,建立工作協調機制——PPP中心。PPP能力建設是PPP治理的重要內容,政府可以采取綜合辦法,通過PPP中心建立必要的能力,培訓公職人員,同時利用外部專門知識。歐盟委員會在“PPP指南”中建議所有層級的政府都需要設置一個專業的PPP中心。PPP實施與監管體制是以PPP中心(PPP Unit)為核心進行符合自身國情條件的制度設計。PPP中心包括所有幫助政府確保 PPP 項目順利推行的機構,設立統籌各部門的PPP中心能夠在支持項目團隊聘請和使用外部專家中起到有益的作用。
第四,提高政府守信踐諾水平。PPP的發展離不開政府的契約精神。“政出多門”從另一個層面體現了“政府信用不高”。作為政府,要切實做到一張藍圖畫到底,初心不改,保持統一的政策。這要求PPP模式中政府方遵守契約精神,保障PPP持續運行。政務誠信是社會信用體系建設的關鍵,各類政務行為主體的誠信水平,對其他社會主體誠信體系建設發揮著重要的表率和導向作用。為此,一是政府如果未實現承諾,要進行追責;二是政府的決策信息要公開。

細化政策,推動PPP項目落地

PPP條例在期盼中揭開神秘的面紗,一時間成為輿論熱議的焦點。征求意見稿的出臺在相當程度上增強了民營資本信心,但是,有了頂層設計,具體實施還有很長的路要走,接下來如何進一步推動PPP項目落地?
楊永恒說,各主管部門應按照條例的要求,積極出臺PPP的相關配套政策,構建公平開放的市場環境。同時還要積極轉變政府職能,加強政府能力建設,在政府信用和履約方面建立長效機制和考核體系,切實按照條例要求推動信用信息共享交換平臺的搭建,穩定、有序地推動PPP項目落地。此外,也應按照條例要求,營造穩定的市場環境和政策環境,為社會資本尤其是民營資本參與PPP項目提供健康的運營環境。
在吉富星看來,加快出臺和完善與之相關的政策配套措施以及操作指南、行業合同,是保證條例落地的必由之路。他建議,一是規范創新推進PPP,強調盈利模式創新、社會資本運營能力提升、按績效付費。二是加強督導和檢查力度,建立有效的、公平的違約救濟、爭議解決機制。
曹富國提出,進一步推動PPP項目落地需把握好以下幾點:
第一,依法執政。法治是改革發展的可靠保障,厲行法治是發展社會主義市場經濟的內在要求。政府與社會資本合作項目具有投資規模大、周期長、不確定性高等特征,只有遵循立法要求、依法執政,才能實現公私雙方的長期合作共贏,實現公共服務供給數量和質量的提升。執政者不能再以權力思維、人治思維來管理社會資本方,要在“遵循平等協商、誠實守信、長期合作、公開透明”的原則下依法合規地與社會資本展開合作。
第二,加強政府部門能力建設。政府與社會資本合作是一項復雜的工作,涉及法律、財政、金融等多學科的知識,如何選擇優質項目和社會資本方,加強實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力評估的合理性,完善績效考核標準等,都對政府部門能力提出了較高的要求。因此,建立系統化的培訓內容,組織干部隊伍學習相關知識,培養、提升干部隊伍素質顯得尤為重要。要從根本上提高公私雙方的溝通、合作效率,減少交易成本,推動項目加速落地。
第三,加快完善相關政策支持。PPP市場發展不成熟,實施模式不夠靈活,融資成本過高,是阻礙項目落地的重要原因。征求意見稿第四條提出要“制定和完善與政府和社會資本合作模式相適應的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產管理等方面的政策措施”,支持政府和社會資本合作模式。下一步要做的就是抓緊落實輔助政策。只有不斷整合政策資源,加快相關配套政策措施落地,創新融資方式,提高融資可得性,破除社會資本方參與的障礙,才能規范PPP市場發展,實現社會資本的有序進入和規范退出。
第四,加強項目的評價和論證工作,在整個采購和項目周期內實現物有所值。在遴選項目時,必須更加充分地做好前期論證工作,繼續重視項目的物有所值論證,科學合理地編制項目實施方案,設計恰當的激勵約束機制,合理照顧各方利益;同時,要通過競爭性采購、良好的合同管理等工作,更多地發掘和實現項目價值。

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