土壤污染防治:新法促新局

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本刊記者?杜悅英

中國第一部土壤污染防治領域的專門法律,正與我們漸行漸近。
在十二屆全國人大常委會第二十八次會議對其首次審議通過后,6月28日—7月27日,《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》在中國人大網面向社會公開征求意見。截至7月19日零時,“全國人大法律草案征求意見管理系統”顯示,土壤污染防治法(草案)已收到意見315條,足見其受關注程度。
“將立法作為解決土壤污染問題的根本性措施”,在中國人大網關于《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》的說明中,如此歸納土壤污染防治立法的重要意義。接受《中國發展觀察》采訪的多位學者亦表示,立法對于土壤環境保護事業將具有顯著的推動效應。

現狀:隱蔽、積累、難治理的土壤污染

中國科學院地理科學與資源研究所環境修復中心主任陳同斌向《中國發展觀察》介紹,與水、大氣污染相比,土壤污染具有隱蔽性、積累性、治理難三大特點。起初,土壤是環境污染的受體,容納各種污染物,但當土壤污染積累到一定程度,超越了它的環境容量,土壤就轉變為污染源,形象地說,就是“化學定時炸彈”。土壤污染肉眼難以識別,進行精準的檢測也不方便,于是土壤污染往往很隱蔽,問題的暴露則通常滯后。此外,土壤污染修復成本較高,修復一畝污染場地最多需投入200萬-300萬元,一畝污染農地的修復成本則是3萬—5萬元。
土壤污染的隱蔽性和滯后性,使得與水和大氣污染相比,土壤環境治理的壓力和動力來得晚一些。與《水污染防治法》和《大氣污染防治法》相比,《土壤污染防治法》的立法盡管滯后,但終于“千呼萬喚始出來”。“改善土壤污染的現狀是出臺土壤污染防治法的重要目標”,國務院發展研究中心社會部周宏春研究員認為。
中國土壤污染狀況究竟如何?2014年,環境保護部和國土資源部聯合發布了《全國土壤污染狀況調查公報》。這份報告基于2005年4月至2013年12月環境保護部會同國土資源部開展的首次全國土壤污染狀況調查。歷經六年的調查結果顯示,全國土壤環境狀況總體不容樂觀,部分地區土壤污染較重,耕地土壤環境質量堪憂,工礦業廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%,其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。
在周宏春看來,我國重金屬污染場地治理中主要存在三方面問題:首先是家底不清。污染場地一般呈點狀分布,當前,我國只有少數城市對已搬或擬搬企業場地的污染狀況進行了調查;絕大多數城市對污染場地范圍、污染程度和環境風險等尚缺乏了解。
其次是責任認定困難。工業企業搬遷后留下的場地未經治理修復或僅經簡單處理就加以利用的現象較為普遍。由于企業產權以及場地使用人發生了變化,確定歷史污染者和未來開發商的責任較為困難。
還有修復資金和技術缺乏,政策法規不完善,執法不力,處罰過輕。此外,沒有制度和機構改革,難以改變監管不力的局面。
在此情況下,“土壤環境質量問題日益引起重視”,中國環境科學研究院環境安全研究中心薛南冬研究員說。近年來,土壤污染問題已經成為繼大氣污染、水污染之后引起全社會高度關注、急需解決的重大環境問題。土壤已經成為我國“向污染宣戰”的三大主要戰場之一。為適用土壤污染防治工作的需要,呼喚一部關于土壤污染防治的專門法律——《土壤污染防治法》的出臺。

立法:持續、漸進地推動

雖然外界未必全程知曉,但是我國的土壤污染防治立法工作“一直在推進中”。薛南冬介紹,早在2006年,環境保護部即著手啟動了土壤污染防治立法研究工作,并組織開展相關調研活動,編譯了日本、德國、瑞士、加拿大、比利時、美國等十幾個國家和地區土壤環境保護方面的法律法規,組織召開了立法專題研討會、專家討論會和國際研討會等。多年來,全國人代會期間都有代表提出立法議案或者建議,土壤污染防治法的相關工作一直在推進。
公開資料顯示,2012年,土壤污染防治立法被列入國務院立法工作計劃三類項目。2013年,在十二屆全國人大常委會確立的68項立法規劃中,《土壤污染防治法》被正式納入第一類項目(條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案)中。
2013年底,全國人大環資委正式委托環境保護部起草草案的建議稿。2014年12月,草案建議稿提交全國人大環資委。
2015年以來,全國人大環資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協調組,制定了立法工作方案,組織召開土壤污染防治立法部門座談會和專家座談會,初步形成了征求意見稿草案。
值得注意的是,2016年5月,國務院頒布了《土壤污染防治行動計劃》(即“土十條”),作為當前和今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領,“土十條”對土壤專門立法的進程起到了推動作用。“土十條”明確提出要加快推進立法進程,配合完成土壤污染防治法起草工作,要求到2020年,土壤污染防治法律法規體系基本建立。
薛南冬說,整體看來,“土十條”對構建和完善土壤污染防治體系提供了指導,為立法提供了基礎,而大氣污染防治法和水污染防治法的相繼修改,又為土壤污染防治立法提供了成功經驗。土壤污染防治立法時機已成熟,具備出臺條件。
總而言之,《土壤污染防治法》的制定對規范我國土壤污染防治工作具有重要意義,明確了環境保護部門對土壤污染防治的統一監督管理職能,將土壤污染防治管理進一步規范,將提高公眾土壤污染防治意識,充分調動全社會的力量,實現政府、法人和公眾的全方位參與。
《土壤污染防治法》對標準、調查、監測和規劃等相關技術做了詳細規定,建立了土壤環境信息與數據共享機制,對于統籌全國土壤污染情況,制定相應措施解決土壤污染問題將具有重要實際意義。而這部法律的正式頒布,更是對我國環保法治體系的重要補充和完善。

未來:制度、技術來護航

在專家們看來,《土壤污染防治法(草案)》亮點頗多:
確立了土壤污染責任人、土地使用權人和政府順序承擔防治責任的制度框架。規定禁止在農用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污水、污泥、清淤底泥、尾礦(渣)等;禁止在農用地施用重金屬、持久性有機污染物等有毒有害物質含量超標的畜禽糞便、污水、沼渣、沼液等。
規定列入土壤污染風險管控和修復名錄的污染地塊,縣級以上地方人民政府國土資源、規劃、住房城鄉建設等有關主管部門不得批準其作為住宅、公共管理與公共服務等用地。
規定不論是農用地還是建設用地,確實需要修復的,要由土壤污染責任人負責修復。農用地的土壤修復,土壤污染責任人無法承擔修復責任的,由地方人民政府代為修復,但由此產生的費用,是有權向土壤污染責任人進行追償的。草案還規定,國家建立土壤環境信息與數據共享機制。
“法律還是要落在執行”,周宏春表示,與世界主要國家相比,中國大大小小的環境法律法規建構起的環境法制體系已經相當健全,但如何真正落到實處,仍然是需要繼續解決的問題,對于《土壤污染防治法》來說,同樣如此。
他還提到,對于找不到污染責任人的土地,草案把地方人民政府作為復雜成因污染土地修復的“兜底人”,國家、省級層面的基金作為修復的經濟主體,避免了過去此類污染土壤因責任主體不明、追償不到位導致修復不及時的情況。但是根據美國經驗,基金化運作也并非完美。
美國國會1980年通過了《環境應對、賠償和責任綜合法》,批準設立污染場地管理與修復基金,即“超級基金”。美國超級基金對褐土地治理起到了積極作用。然而,實踐顯示,原來設計的投入規模遠不能滿足治理需求,甚至成了“無底洞”。如何避免基金化運作企業形成“政策依賴”,進一步完善土壤污染防治資金來源制度,引導和鼓勵社會力量投資土壤污染防治,是下一步需要細化解決的問題。

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關于《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》的說明強調,草案突出“以提高環境質量為核心”。土壤污染問題的最終解決,還是要靠能夠“治本”的自主土壤修復技術。近年來,我國科研人員在土壤修復技術研發,土壤治理與修復產業發展等方面,取得了很大進步。
薛南冬說,從去年5月28日國務院印發《土壤污染防治行動計劃》(“土十條”)以來,中央財政和環保部聯合設立了土壤污染防治專項資金,專項資金支持土壤污染防治關鍵技術研究,大大增加了在土壤修復技術研發上的投入,加大了土壤修復技術研發力度,加快了適用技術的推廣和應用。土壤污染防治工作也開始提速,土壤修復產業也逐漸步入快車道,土壤修復行業的從業人數、從業單位不斷增加。修復行業企業與各大高校、科研院所的合作明顯增多,土壤污染治理和修復產學研一體化加速形成。
陳同斌觀察到,由于入場資金量巨大,一些企業很想進入土壤修復市場,但苦于沒有成熟技術。國內研發了一些達到國際領先水平的土壤修復技術,但也有些研究屬于低水平重復勞動。
在他看來,土壤修復產業未來較有發展前景的技術方向是生物法。傳統的污染土壤修復主要以客土、土壤淋洗、施加穩定劑等物理化學方法為主,此外也有一些新型的環境功能材料應用于污染土壤修復。但是,傳統的物理、化學修復技術對于治理嚴重污染土壤雖然時間短、見效快,但往往伴隨著高能耗、高費用、二次污染等風險。如何在污染場地原地治理修復土壤,近年發展起來的利用特定植物或微生物修復污染土壤的生物修復方法(或生物法與其他方法聯合作用)越來越展現出其優勢。
陳同斌說,生物修復土壤是一個復雜的系統工程。以其中的植物修復污染農地為例,包含育苗、移植、管理、應用等多方面工作。農地污染以重金屬污染為主,其中以砷和鎘的問題最為嚴重。陳同斌和他的團隊經過20多年的研究,發現對砷和鎘分別具有超強富集能力的植物——蜈蚣草和景天。
植物從土壤中吸收了大量重金屬之后,土壤污染的問題解決了。但富集了重金屬物質的蜈蚣草和景天后續如何處理?這是另一個難題。對于蜈蚣草,陳同斌團隊采取了對超富集植物收獲物進行安全焚燒的方案:在焚燒過程中添加固定劑的技術,尾氣中重金屬等各項指標完全達標,焚燒后的灰燼還可以提取有價金屬或作為危險廢物進行安全填埋。
富集了鎘的景天則可切割成若干段,一段還原成一顆苗,可繼續種植,稀釋土壤中的污染物;作為花卉還可銷售,產生新的經濟收益。這一自主植物修復技術,目前在四川、廣西、河南、河北等地已有成功應用。
畢竟,“土壤質量的真正改善是最終目標”,陳同斌說,綜合考慮土壤污染物吸收的機理、調控及技術應用,因地制宜優化,原位修復,不形成二次污染,投入低的技術,才能夠真正解決土壤污染問題。

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