法治反腐背景下黨內反腐倡廉法規體系的完善與發展

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韋大樂

黨的十八屆四中全會提出了法治反腐的目標,對于推動我國反腐進程具有十分重要和深遠的意義。加強黨內反腐倡廉法規建設是法治反腐的重要任務和內容,推進黨內反腐倡廉法規的完善與發展,對加強黨風廉潔建設,懲治預防腐敗,完善中國特色社會主義法治體系,全面推進依法治國均具有重要意義。

黨內反腐倡廉法規體系概述

(一)黨內反腐倡廉法規的內涵

參照《中國共產黨黨內法規制定條例》關于“黨內法規”概念的界定,黨內反腐倡廉法規是加強黨風廉潔建設、開展反腐敗斗爭的黨內規范制度的總稱,包括中央、部門和地方不同層級的法規規范。在內容體系上,根據《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》中的列舉,反腐倡廉黨內法規主要包括權利運行與監督、預防腐敗、查辦腐敗案件、紀律處分制度和黨員申訴、處理檢舉和控告、紀律監察體制機制六個方面。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規體系的建設,對現有的黨內法規進行清理,并修訂出臺一系列法規。在黨風廉潔建設方面,近四年來,修改和新制定的反腐倡廉方面的法規多達20多部,形成了以《黨章》為核心,《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》為主要支撐,其他若干規定、辦法、細則等為基礎,涵蓋預防、規制和懲治三大功能的黨內反腐倡廉法規體系(龍太江、韋焱良,2015)。

(二)黨內反腐倡廉法規的性質

過去對于黨內法規的法屬性存在質疑,有觀點認為,承認黨內法規的法律性質,國家法律就會被弱化。產生這種擔心的主要原因是將“國家法”與“法”的概念相混淆(姜明安,2012),對“法”進行狹義的理解。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內法規納入我國社會主義法治體系,明確了黨內法規的法屬性,反映了我們黨對社會主義法治認識的不斷深化。

在長期的反腐敗實踐中,我國形成了黨內法規和國家法律并行的二元治理結構,這是由我國國情和黨情決定的,與我國政治體制運行實際相適應、相協調。黨內法規在反腐敗實踐中發揮著不可替代的重要作用,是法治反腐的重要手段和武器。

(三)黨內反腐倡廉法規的特征

一是適用對象的特定性和明確性,黨內反腐倡廉法規本質上屬于政黨內部的管理規范,在嚴格意義上,僅對本黨組織及本黨黨員起約束作用。二是行為規范的約束標準較高。治國必先治黨,治黨務必從嚴。黨的先鋒隊性質要求決定了黨規黨紀要嚴于國家法律,為了保障黨的先進性和純潔性,在行為規范上要求更高,標準更嚴。三是規范功能的多元性。黨內反腐倡廉法規注重“以法治黨”和“以德治黨”的結合,在嚴厲懲治腐敗的同時,更加注重標本兼治、懲防并舉,綜合治理,更加關注黨的內部建設,內容更加全面細致。四是懲戒手段具有特殊性。根據《中國共產黨紀律處分條例》,黨內對黨員的處分限于警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍五種,主要是基于黨員的政治身份做出的決定。應當明確,黨員干部受黨內法規和國家法律的雙重約束,而非排斥和選擇關系。

黨內反腐倡廉法規在法治反腐中的價值與作用

(一)法治反腐的有力保障

鄧小平同志曾指出:“沒有黨規黨法,國法就很難保障”。十八屆四中全會提出“黨內法規既是管黨治黨的重要依據,也是建設社會主義法治國家的有力保障”,這一論斷反映了我們黨在建設社會主義法治國家問題上認識的不斷深化,進一步凸顯了我們黨作為執政黨的特色和優勢。

黨制定反腐倡廉法規,規范黨內關系、黨內生活,為黨組織和黨員提供行為遵循和標準。同時,作為中國特色社會主義事業的領導核心,黨的領導是建設社會主義法治國家的根本保證,黨領導人民通過法定程序制定反腐敗法律法規,規范公務活動和公職行為,對腐敗行為進行法律懲戒。兩者在本質上是一致的,都是黨反腐倡廉基本理論、路線、方針、政策的具體體現,符合廣大人民群眾的根本利益要求,體現社會對營造良好政治生態的共同期盼。

(二)對社會的引領示范效應

“紀在法前”意味著黨的先鋒隊性質和先進性決定了黨員在模范遵守國家法律的同時,還應當遵守“黨紀”這個更高標準的要求。黨員干部對于黨內法規的模范遵守客觀上具備榜樣的力量,會產生良好的社會示范效應,使其他公職人員和社會民眾提高守法意識,主動自覺地遵守國家法律以及其他社會規范,筑牢防腐拒變的思想防線。

歷史經驗證明,如果黨內廉政法規執行得好,反腐敗法律法規就能得到較好遵守。如果黨內廉政法規執行不好,難以有效遏制和懲戒腐敗,人民對黨的信任就會降低,對法治的認同就會減少,法治反腐就會陷入被動和困境。因此,推進廉政建設法治化,必須在實踐中充分發揮黨內反腐倡廉法規的引領和示范作用。

(三)彌補反腐敗國家立法的不足

加快推進反腐敗國家立法,有利于強化反腐敗法治建設的頂層設計,增強反腐敗工作的規范化和法治化程度。但是,由于多種條件限制,我國目前暫未制定一部專門的反腐敗法律,反腐敗立法仍然比較分散,科學完備的反腐敗法律體系有待進一步完善與發展。

反腐敗國家立法是一項系統工程,涉及數十部法律法規,構建結構合理、內容規范、體系完整的反腐敗國家法律體系不可能一蹴而就。在反腐敗實踐中,黨內預防性法規、懲處性法規和監督性法規發揮著積極作用,有效地彌補了國家法律規定的不足與缺位。同時,黨內反腐倡廉法規中體現的法治理念,形成的成文規范,實踐中積累的經驗方法,為完善國家反腐法律體系提供了有益的借鑒和參考。在立法時機成熟之時,可以將部分法規上升為國家法律法規。因此,在推進國家反腐立法進程的同時,要充分認識黨內法規在預防懲治腐敗方面的獨立價值和重要作用。

黨內反腐倡廉法規體系存在的主要問題

改革開放三十多年來,黨內反腐倡廉法規建設取得了顯著成績,涵蓋領域不斷拓寬,單項法規的針對性愈來愈強,初步形成了較為系統的法規體系,為黨內開展廉政建設和反腐敗斗爭提供了依據,發揮了重要作用。在看到成績的同時,我們也應該看到黨內反腐倡廉法規建設中還存在一些亟待改進的地方。

(一)法規的體系化程度不高

我國現階段黨內廉政法規的數量是比較多的,且比較分散,不成體系。主要問題在于,一是缺少一部反腐倡廉方面的總則性法規作為統領。二是“碎片化”現象嚴重,內容繁雜、缺乏內在邏輯、存在互相重復或沖突的情況(柏維春,2011)。三是重實體輕程序,重懲戒輕預防。在信息公開、利益沖突防治、黨員權益保障等方面存在制度空白點。四是除了主干法規外,配套的法規也不完善,法規的系統性、整體性、關聯性不高。

(二)法規的程序化程度不高

《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規的制定程序做出了一些規定,值得肯定。但是,部分規定不夠明確,沒有提出具體的時限要求和措施,或者對于程序性的要求不夠重視,多是倡導性的規定,而非必經環節,導致操作中自由空間大,落實效果不好。在具體的制度設計上,也存在這個問題,往往僅從工作需要出發,比較關注實體規范,忽視程序性規定。

(三)內容的規范化程度不高

法規內容的規范化對法規的執行效果具有直接的相關性。目前,部分法規在制度設計上不夠完善。比如,責任追究制度存在缺位,有義務性規定但沒有具體的責任后果,或者行為與所承擔后果不相適應;部分法規中的關鍵概念不明確,范圍界限不清,規定比較含糊籠統,給執行帶來很大的問題;部分法規應時性強,出現一種新的腐敗現象或者新的腐敗領域,就制定一項法規,過于微觀零散,一些過時、失效的法規得不到及時清理,給學習、執行、監督工作都帶來一定困擾。

(四)與國家法律的銜接協調不夠

在反腐敗規范體系中,黨紀和國法有不同的功能定位,只有兩者相輔相成,相互協調,反腐敗規范體系的整體效能才能得到最大程度的發揮。當前,主要問題在于兩者界限不明,部分黨內法規與國家法律內容重復或不一致。另外,對于工作層面的銜接與配合,缺乏制度性的設計和明確規定。比如,對違反黨紀且又構成犯罪的情況,《中國共產黨紀律處分條例》、案件檢查工作條例與國家刑事法律的對接不夠。在實踐中,黨員領導干部出現違法亂紀行為,理應受到黨紀和國法的雙重查處與懲罰,但由于同一行為,兩種規范的懲戒程度和方式不同,可能存在選擇適用規范,躲避較重懲罰的情況。

完善黨內反腐倡廉法規體系的路徑考慮

到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完善,運行有效的黨內法規制度體系,是今后黨內立法工作的目標和努力方向。作為黨內法規體系中的核心內容,反腐倡廉黨內法規應該朝著法治化、規范化和制度化方向不斷邁進。

(一)體現法治精神的要義與價值追求

在建設社會主義法治體系的目標下,要堅持中國共產黨的領導,在法治的軌道和框架內,運用法治思維和法治方法,全面推進黨內法規的完善與發展。具體到反腐倡廉法規,可以分為幾個層面:

第一,“憲法為上”。憲法是我國的根本大法,是依法治國的總章程,黨內反腐倡廉法規必須以憲法為遵循,認真貫徹落實憲法的基本原則和各項要求,確保黨的各級組織和黨員干部在憲法和法律范圍內活動。

第二,“黨章為本”。黨章是最根本的黨規黨法,要以黨章為根本依據,按照黨章確定的基本原則和任務,貫徹新時期黨建的要求,落實黨風廉潔建設和反腐敗斗爭方面的各項方針政策,扎實推進黨內反腐倡廉法規制定工作。

第三,“法義為魂”。在社會主義法治目標下完善反腐倡廉法規體系,要堅持以法治的理念、法治的方式、法治的程序開展相關工作。在形式法治上,可以比照國家立法,增強制定程序的規范性和嚴謹性。在實質法治上,要將公平正義、尊重和保障人權等基本價值滲透在制度設計和條文規定中。例如,在查辦腐敗案件中,既要強調黨紀責任和廉潔義務,也要注重黨員應有合法權利的保障。

(二)建設科學完備的法規體系

黨的十八屆四中全會提出加強黨內法規制度建設,形成配套完備的黨內法規制度體系這一目標和任務。加快完善黨內反腐倡廉法規建設,需要把握以下幾個重點:

一是完善法規的體系結構。在黨章之下,制定《中國共產黨黨風廉潔建設與反腐敗條例》,作為指導黨風廉潔建設和反腐敗的總則性規范,規定黨內反腐倡廉的基本理念、基本原則、框架性制度,統領指導其他具體法規。逐步健全反腐敗領導體制、教育機制、監督機制、預防機制、懲處機制、法規執行機制和法規效果評估機制等分類法規,完善其配套規定,構建結構合理、全面完備的規范體系。

二是提高法規內容的質量。以“要義明確、簡明易懂、便于執行”為標準,概念界定清晰,適用范圍明確,條文表述精準規范,內在體例和邏輯縝密周全,懲戒措施得當,責罰相適,具有較強針對性和可操作性。要增強程序正義意識,增加必要的程序性規定,通過嚴密的程序設置規范黨內監督權力的行使和運用。

三是加強法規內在的協調統一性。根據黨風廉潔建設和反腐敗的新形勢和新情況,對黨內法規執行情況和實施效果開展評估,檢驗各項制度和程序是否合理,及時發現問題和不足,為黨內反腐倡廉法規的清理、修改、解釋和廢止工作提供依據,推進黨內反腐倡廉法規制度體系的協調統一和與時俱進。

(三)加強與國家立法的銜接協調

在中國,馴服權力的制度牢籠由黨紀和國法共同塑就。中國反腐敗法律制度建設是國家法律與黨紀的雙輪驅動。雖然有觀點曾主張將兩者截然分開,但是在我國的政治體制機制下,兩者存在無法割裂的內在聯系。目前的關切是,如何在二元規范的結構中實現兩者的協同推進。

一是邊界清晰,涇渭分明。黨內反腐倡廉法規與國家反腐法律有各自的適用范圍、約束標準、懲戒手段,相對獨立,并行不悖。理想狀態下,兩者不應該形成緊張關系,但是由于早期黨內法規的制定處于探索階段,存在一些不規范的地方。2015年10月中央政治局會議審議通過的《中國共產黨紀律處分條例》將舊條例中70多條與國家法律重合的內容刪除,規定黨員受到黨紀追究,涉嫌違法犯罪的,應當及時移送有關國家機關依法處理。這是中共中央力促“紀法分離”的實踐。全面從嚴治黨,要科學認識紀法的關系,可以或者已經由國家相關法律規定的,應盡量通過國家法律來規范,黨內法規要聚集法律底線之上的行為約束,不能越俎代庖規定應由法律規定的事項,或者無依據擴大其適用范圍,確保與國家法律體系的和諧融洽。

二是銜接配合,良性互動。在機構設置上,要加強專門機構建設,為黨內法規與國家法律之間的銜接搭建橋梁和紐帶,完善工作層面的聯系機制,保證黨委與立法機關之間信息互通,做好銜接工作。在制度建設上,要增強問題意識,找準制度的空缺和漏洞,制定有針對性,可操作性的規范,使兩者在具體案件的處理中順暢地對接,共同發揮對腐敗的震懾和懲戒作用。在功能作用上,要發揮黨內反腐法規的及時性、靈活性的特點,做好與國家反腐法律法規的協調,對于國家法律法規規定尚不完善的方面,可以制定相關法規進行補充。注意分析和總結反腐倡廉法規的執行情況,將經過實踐檢驗、適應形勢發展的法規內容,通過法定程序,適時上升為國家法律法規。
作者系國家發改委基建物業管理中心副主任、黨委副書記、紀委書記

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