“老虎”不能沒有“牙齒”——關于法律責任設定的三個問題

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李?靜?于宏偉

法律責任是立法、執法和司法中的重大問題。有人把沒有規定法律責任的法律比作“沒有牙齒的老虎”,事實上這個比喻并不準確,沒有牙齒的動物能是老虎嗎?沒有法律責任的法律就失去了強制力,沒有強制力的規定能是法律嗎?充其量只是一些口號性、宣示性的愿望表達而已。近些年來,隨著不斷完善法律體系和提高立法質量,對法律責任設定問題的關注度也不斷提高。但多數是從立法技術的角度來看的,對法律責任在整個法律體系乃至國家、社會發展中的重大意義還需要有更深刻的認識,對法律責任設定中的一些重要問題還需要作更深入的研討。

一、法律責任設定的“是與否”

對于一種行為是否要設定法律責任,這是法律責任設定首先要面對和解決的問題。法律責任本質上是依法對公民、法人和其他組織權益的強制性限制或剝奪,其設定是否科學合理直接關系到法律的可行性和權威性。如果法律上已經規定了應當如何行為,而對于違反規定的行為不設定法律責任,那么法律的實施效果通常會受影響。如果對于遵守規定的行為有正向激勵如給予獎勵、補貼、免稅等,則另當別論了。因此,如果法律上已經規定了應當如何行為,通常要相應規定法律責任,除非立法本意就是一般性的倡導鼓勵。

法律責任作為否定性評價,對于一種行為及其所屬行業、領域的影響非常大,甚至決定著某些類型新行業、新業態的生存發展。一種行為是否有必要在法律上作規定,不是一個單純的法律技術問題,而是一個可能包含政治、經濟、文化、社會、環境等因素的綜合性問題,需要在廣闊的現實中全面考慮。鼓勵大眾創業、萬眾創新,激發市場和社會活力,就要以敬民之心行簡政之道,對市場主體實行“法無禁止皆可為”,給市場規律和社會自治更大空間,充分發揮我國13億人的才智。不能隨意設定法律義務乃至法律責任,使市場和社會主體動輒得咎。

在當今信息化時代,需要注意平衡政府、市場和社會三者關系,搞清公有、私有和協同共享在特定情況下的優勢和局限,結合實踐不斷調整認識。例如,關于免費使用軟件是盜竊行為還是人的自由這一問題,比爾·蓋茨與斯托曼有著截然不同的立場。對于知識產權保護,許多年來一直有不同的聲音,在當前產銷者、創客空間等新興社會主體和平臺日新月異的形勢下,如何保護和激勵智慧創造又不致造成知識壟斷,給更多人發揮才智貢獻社會的機會,需要在法律制度上有新思考和新回應。

“互聯網+”等新技術、新模式對傳統產業的影響和新興產業的塑造,目前還很難準確預期。鑒于此,在對行業、技術、標準等無法做出準確選擇判斷的情況下,一般不應匆忙立法。如果窒息發展和野蠻生長只能選擇其一,那么選擇后者顯然更好些。如果由于特殊原因一定要立法,有些情況下不規定法律責任或許從立法技術上看有缺陷,但從給經濟社會發展預留空間的角度看則是明智之舉。對立法者而言,不立法的選擇有時也是大智慧、大貢獻,只是通常難以評估其價值并給與恰當的肯定。

二、法律責任設定的“寬與嚴”

法律責任設定長期以來一直堅持一項原則,即法律責任應與損害危害相當,不應過高或過低。但實踐中對于損害危害的范圍通常都限定得比較窄,往往只強調直接損害危害,對于間接損害危害及可能的、潛在的損害危害,都沒有納入,同時對損害危害的具體認定也比較嚴格。這就導致實際上法律責任的設定和執行兩個方面都偏輕,很多情況下不足以懲戒和遏制違法行為。諾貝爾經濟學獎得主奧斯特羅姆對公共資源管理有深入研究和深刻洞察,她認為對于公共資源管理的最突出問題是,對于違反管理規定的懲罰力度遠遠不夠,這對我們很有啟示。

損害危害在很多情況下除了受害對象的權益受損,還會帶來很多其他損害危害,但由于沒有人主張,也就無人過問和懲罰。所以,實踐中經常出現法律責任遠低于違法所獲得利益的情形。不枉不縱是法治追求的目標,但中國古語講“矯枉必須過正”。矯枉過正在許多情況下是有道理的。所謂過正是指就所掌握的信息來判斷的,但由于還有許多無法預計和準確估量的問題,因此,對于這些無法掌握的信息,需要有個超額的量來彌補,才能實現實踐中的平衡。

懲罰性賠償受到很多人批評,認為這增加了市場主體的負擔,不利于鼓勵創業創新。但這種看法也不全面,因為當前我國懲罰性賠償適用的領域還比較小,同時在有些情況下損失難以全部估量,實際認定起來也耗時耗力,懲罰性賠償可以一攬子解決這些問題。筆者認為,對一種行為難以判斷是否應當承擔法律責任時,原則上不應設定;對一種行為已經認定應當承擔法律責任時,原則上應當重責。法律責任設定一定要戳到違法者的痛點,探索有效的法律責任方式,比如不良記錄、上黑名單等,否則,懲罰等于或者小于違法所得,容易誘發更多的違法,而不是遏制違法。

法律的制定和實施都是有成本的,法律責任設定不能松,否則就可能會使違法者占用了執法和司法資源而不用付出額外代價,這對守法者是不公平的。強調法律責任設定要嚴并不是要搞嚴刑峻法,而是在考慮可行性和正當性的前提下,強化法律的權威性和對社會的控制力。當然也并不否認在一些情況下,應當有從輕、減輕乃至免除懲罰的機制,以應對各種各樣的復雜情形,使得法律責任設定更有針對性、可操作性。

許多情況下,法律責任在設定上常規定一個幅度,比如處違法行為所得的兩倍以上五倍以下罰款。這樣規定主要是出于應對多種實際情況的考慮,而不是為了對違法行為可以從嚴處罰。目前,為了規范行政裁量權的行使,細化、量化法律責任規定已經成為大勢所趨。因此,對違法行為從嚴制裁,就要明確法律責任的設定,盡可能具體規定相應的責任形式、數額、期限等,清晰地向社會傳遞對違法行為嚴格追責、嚴厲追責的信息,不能模糊處理,更不能以罰代刑。

三、法律責任設定的“定與變”

法律責任設定后,隨著經濟社會發展,會產生兩方面的問題。一是法律責任的方式、數額等不能適應形勢發展需要,除了修改法律之外,是否還有其他調整機制,比如使罰款隨CPI變動。二是法律責任設定在立法上是有限制的,比如行政處罰法對于法律、法規、規章可以設定哪些行政處罰有明確規定,面對新的問題如何及時設定相應的法律責任。

例如,吊銷執照是一種比較重的行政處罰,因為這使得企業無法從事生產經營活動,而重新設立新的企業成本又比較高。現在工商登記制度改革,許多許可條件取消了,企業登記注冊便利化,新設立企業成本大大降低,可以預見吊銷執照對企業的處罰力度實際上是降低了。對于其他制度調整所引起的法律責任效果變化,應當在修訂相關制度時,對法律責任制度也進行考慮,保持不同制度之間的銜接配合。實際上這需要完善法律修訂機制,要對修訂工作進行系統評估和統籌安排。

還有一些固定數額的罰款是多年前設定的,隨著企業和個人營利能力和收入水平的提高,其處罰力度也比立法當時降低了。有人提出對罰款可以根據CPI等因素設置參數式自動調整機制,但實際上這會產生很多問題。例如,不同行業發展速度不同,罰款數額統一調整缺乏針對性。罰款數額調整過于頻繁,會影響法律的穩定性、嚴肅性,也不利于基層執法人員熟練掌握罰款裁量標準。因此,根據實際需要,通過修訂法律對相關法律責任進行調整,是比較合理的選擇。

法律責任必須依法追究,沒有法律規定,就不承擔責任。民事、行政、刑事法律責任對當事人的懲罰力度是逐步提升的。民事法律責任在相關法律中通常有一般性條款,基本上能夠兜住各方面新情況,只是在沒有直接具體規定時,需要法院創造性地解決問題。刑事法律實行罪刑法定原則,“法無規定不為罪,法無規定不處罰”,即使出現了新情況,只要沒有明確法律依據,就不能追究刑事責任。

對于出現的新情況,如果沒有法律依據,也無法追究行政法律責任。對行政權力運行進行規范,實現政府“法無授權不可為、法定職責必須為”,才能有效防止行政權力濫用,保護公民、法人和其他組織合法權益。但是,如果出現損害合法權益或公共利益的新情況、或者新業態的發展,可能會出現損害合法權益或公共利益的現實風險,政府是有責任及時應對和處置的,盡管還不能直接追究行政法律責任。

此時,如果直接立法設定法律責任,一方面存在著修法周期長、沒有合適的法律文本可加入等立法問題,另一方面存在著實踐經驗還不很成熟,倉促立法可能影響改革發展等現實問題。對此,可以考慮先規定一些可以由政策文件來規定的行政管理措施,通過宏觀調控、市場監管、社會治理等手段,進行一定的規范約束,避免成為無序失控狀態,然后在實踐經驗逐漸成熟時,啟動制定或修訂法律的程序,明確相應的法律責任。

作者單位:華北科技學院人文社科學院/國務院法制辦研究中心

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