關于深化集體林權制度改革問題的調研報告

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?中央黨校中青一班浙江衢州調研組

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我國山區面積占國土面積的69%,擁有全國90%左右的林地資源;山區人口占全國人口的56%;我國集體林地面積25.48億畝,占全國林地面積的60.1%。黨的十八大以來,以習近平同志為總書記的黨中央發出建設生態文明、美麗中國的號令,明確了2020年全面建成小康社會的目標。那么,在山區如何發揮林業在生態文明建設中的作用?如何實現林業現代化?如何實現美麗林區和林區農民的小康?這是擺在我們面前十分緊迫和復雜的問題。帶著這些問題,我們于11月1日至6日在浙江省衢州市進行了調查研究。通過調研,我們深切地感受到,集體林權制度的改革是解決上述問題的前提和核心,必須根據經濟社會發展進程,進一步深化改革,才能全面實現黨的戰略目標。

?衢州市集體林權制度改革取得了明顯成效

?衢州市位于浙江省西部、錢塘江上游,區域內“七山一水二分田”,是浙江省重點林區之一,可用林地面積1004.5萬畝,占全市總面積的75.6%。2003年7月,時任浙江省委書記的習近平同志在衢州調研時指出,“欠發達地區推進工業化,決不能以犧牲環境為代價,決不能丟掉生態優勢”,“要樹立綠色GDP的觀念,避免資源過度開發、防止破壞性建設,注意提高資源利用率”。衢州市從此開始以林業為重點的生態環境建設。2008年6月,在中共中央和國務院下發10號文件之后,開展了以推進集體林權制度為重點的改革,積極探索、勇于創新、貴在行動,基本實現了山有其主、主要其權、權在其責、責有其利的目標。主要推進了以下四項改革措施。
? ? (一)推行三權分置,構建集體林業新型產權制度。衢州市從2004年3月開始,在全省率先開展第二輪延長山林承包責任制工作,在堅持集體林地所有權不變的前提下,把林地承包經營權和林木所有權落實到集體經濟組織的農戶。實現了集體所有權、林地承包經營權和林地經營權三權分置。到2006年結束時,全市116個鄉(鎮),1845個行政村簽訂山林承包合同322473份,發證面積921.86萬畝,解決爭議面積685畝,林權發證率98.8%。2008年全市又開展了以均股均利、聯產承包、家庭承包等方式將集體統管山進行落實到戶工作,做到了“清冊、合同、權證”三到戶。全市973.8萬畝集體林地,林地勘界確權率99.9%;有960萬畝發放林權證34.49萬本,發證率達99.98%。承包經營權的確定極大地調動了農民植樹造林的積極性,在不到兩年的時間就實現了荒山綠化。
? ? (二)規范流轉行為,建立健全集體林權流轉機制。隨著林業潛能的激活,林權流轉越來越頻繁,但由于監管和服務不到位,很多流轉比較隨意,既不評估,也缺乏公開透明,存在暗箱操作、低價轉讓、侵害集體經濟組織和林農利益等問題。為此,衢州市十分注重林權交易平臺建設,2007年專門制定流轉管理辦法,在全市6個縣(市、區)完成了“一平臺三中心”建設(即林業生產要素流轉平臺和林權管理中心、森林資源資產評估中心和林業生產要素流轉信息發布中心),建立了80多個鄉鎮交易中心和13家森林資源評估機構,實現信息發布、市場交易、林權登記、流轉、抵押貸款、中介服務、法律咨詢等一站式服務。2012年以來,通過華東林權交易所已成功流轉山林1000多宗、面積19.5萬余畝,交易金額近2.8億元。同時,嚴格規范流轉行為,明確“四個一律”要求,即凡集體林權流轉,一律實行村民代表大會或者村民會議2/3以上成員同意的決議制度和向全體村民公示制度;一律進行森林資產評估,并作為交易物的掛牌依據;集體所有林權流轉評估價在5萬元以上的一律進招投標中心;用材林轉讓年限一律在15年以上,有效保障流轉雙方的權益。2014年又啟動《林地經營權流轉證》的試點,推進林地規模經營。經營權流轉證不僅是林權流轉關系和權益的有效憑證,還具有林權抵押、林木采伐和其他行政審批等權能,有效保障了林地流轉受讓方的權益。2014年試點至今,全市累計發放林地經營權流轉證39本、涉及林地6950畝、農戶362戶,實現抵押貸款7.6億元,有效推動了社會資本進入林業經營。
? ? (三)堅持利民富民,探索新型林業經營機制。農戶獲得承包權和經營權后,單家獨戶經營成本高,經營能力又有限,特別是不少青壯年林農進城務工,林地長期閑置。為了既保障農民對林地的承包權和收益權,又充分發揮規模經營的效益,提高林業生產經營的組織化程度,衢州市大力培育林業種植大戶、家庭林場、專業合作社、林業企業等新型經營主體。按照“依法、自愿、有償”原則,探索形成了承包經營、股份合作、租賃經營、托管經營等多種模式,建立經營主體與林農互利共贏的利益機制。如常山縣華凱木業專業合作社的“租金+股金”模式,經營主體租用林地和資源折價入股,林農既是員工又是股東,獲得租金、股金和薪金。江山市長臺鎮乾湖村千年農業香榧股權合作社的“保底+分成”模式,剛開始農戶按生態公益林補助標準拿保底收入,待產生效益后山上種植收成與林農按比例分成。江山市塘源口鄉神農獼猴桃專業合作社的“資金+林權+多元”模式,林農以資金、林權入股自愿組建合作社,種植收成全部歸林農,合作社統一經營購銷,其他額外收益按資金投入份額進行分紅。衢江區華家村林業經營合作社的“林權+托管”模式,林農將林地林木委托村集體經濟組織統一管理并交納一定管理費用,獲得收益歸林農所有。
? ? (四)加大扶持力度,完善林業發展服務機制。林權產權明晰后,如何將林業資源優勢通過產業化經營轉為經濟優勢、將林業資產轉變為經營資本,是提升林業經營水平和收入的關鍵所在。衢州市在保護優先的前提下,注重發揮好山好水好生態的比較優勢,大力發展林下經濟、森林旅游等綠色產業,努力促進資源保護和農民增收協調發展。在產業指導上,研究制定林業產業發展規劃,重點實施香榧、新品油茶、油用牡丹、花卉苗木、毛竹低改、林下經濟“六個一萬”發展戰略和油茶產業、野生動物養殖產業五年行動計劃。在財政引導上,2013年開始安排林業特色產業扶持資金,建立財政“直補”制度,對林農小額林權抵押貸款和涉林企業給予3%貼息。在創新金融服務上,出臺《森林資源資產抵押貸款實施細則》《林權抵押貸款工作的指導意見》《林權抵押貸款管理辦法》等文件,推動林權融資的規范化、常態化,如龍游縣銀農竹木專業合作社,2011年開始至今取得了3772萬元貸款授信,貸款難問題得到較好解決。
? ? 衢州市推進集體林權制度改革的創新實踐,賦予了林農更多財產權利,增加了林農財產性收入,促進了林地適度規模經營,推進了生態林業和民生林業發展,在生態改革、產業發展、農民增收等方面取得明顯成效。
? ? 一是走出了“綠水青山就是金山銀山”的新路子。衢州市通過林改,進一步加強了生態公益林建設,建立了資源管護良性運行機制,積極打造浙江重要生態屏障,加強對源頭保護區、水源涵養區、濕地等重要區域的重點保護,實施植樹造林、封山育林等措施來保持水土,涵養水源,全市森林覆蓋率達到71.5%,高出全省平均10個百分點。取消了對重點林區開化縣GDP考核,更加注重綠色發展、轉型發展,把發展的重點轉移到保護與發展并重上來,積極落實國家主體功能區戰略,打造開化國家公園。另外,林改也明確了林農的權責利,使農民真正成為山林的主人,林農從過去的“要我造林”變成“我要造林”,保護森林、經營林業的積極性日益高漲。“十二五”期間,衢州市加快木材資源特別是大徑材和珍貴樹木的培育,加強用材林資源基地儲備建設,大力實施植樹造林、封山育林、退耕還林、防護林建設等工程,造林規模連創新高,累計造林35.9萬畝,活立木蓄積量達到2601萬立方米,年均增長100萬立方米以上。全市商品林面積637.5萬畝,占63.5%。林木質量穩步提升,年均撫育更新28萬畝森林,將103萬畝高山、遠山混交林納入公益林管理,公益林面積達到367萬畝、占36.5%。森林質量的提高,也為全市鄉村旅游業發展提供了堅實的生態基礎,2014年全市旅游總收入達240億元,旅游產業增加值占GDP比重達到6.7%。
? ? 二是釋放了林業產業發展的新潛力。衢州市林改搞活了林地經營權和林木所有權,推動了適度規模經營,催生了一批新型經營主體,有效釋放了林業產業發展潛力。該市林業總產值從2004年的10多億元增長到2014年的272億元,增長了27倍,形成了竹產業、木產業、油茶產業為主,特色種植產業、林下經濟產業、森林旅游產業為輔的現代林業產業體系,以及江山木門、龍游竹筍、衢江竹炭、柯城家具、常山油茶、開化森林休閑旅游等區域塊狀產業集群。全市共有優質用材林300多萬畝,竹林141萬畝,油茶68萬畝,獼猴桃、香榧、林下經濟等特色種植200多萬畝;年產值億元以上林業企業13家,規模以上林業企業296家;建成了5個國家森林公園、16個省級林業觀光園區和30個休閑度假基地。
? ? 三是拓寬了農民增收致富奔小康的新渠道。林改讓農民從從事林業勞動、發展林業產業中獲得更多就業門路和穩定的生產性收入,還讓農民通過流轉、出租、入股等方式擁有更多的財產性收入。2014年衢州市農民人均林業純收入4417元,對農民增收貢獻率為31%。2011年至今,直接發到農戶手上的生態補償4億元,納入生態公益林的農戶年人均增收300多元。2014至2015年,累計8億元工商資本進入林業發展香榧、金銀花、獼猴桃、野化鐵皮石斛等特色產業,受益農戶6000多戶。林改還盤活了農村集體所有的森林資源,壯大了村集體經濟,通過林地流轉和林權抵押貸款,直接為新農村建設提供資金近20億元。比如,江山市張村鄉左坑口村大尖坑村民小組成功流轉了3715畝山林,獲得600多萬元資金用于農民下山脫貧。開化縣張灣鄉潭頭村白渡自然村,流轉600畝集體山林,獲得80萬啟動資金用于移民新村建設。
? ? 四是探索了建設美麗林區的新途徑。衢州市提出了首個國家休閑區和建設現代田園城市戰略,注重保護生態資源,劃分生態紅線區、集鎮生活區、適度發展區,積極建設美麗林區。生態紅線區主要是將遠離村莊的混交林、水源頭367萬畝納入公益林和97.5萬畝的自然保護區、森林公園、濕地公園。集鎮生活區主要是通過下山脫貧、村莊集中整治等方式,用三年時間,每年將30%左右的村莊納入綠化提升、污水垃圾統一處理、赤膊墻整治、廁所改造等美麗鄉村建設計劃。在村莊周邊實行適度發展,開展“綠化美化示范村、珍貴樹種示范村、興林富民示范村”為主要內容的“三百”示范村建設,贈送珍貴苗木進村入戶300萬株,藏富于民。同時,林改擴大了林民有序參與,密切了干群關系,維護了農民的民主權利和物質利益,完善了村級民主自治機制,有效解決了一批林權矛盾和糾紛,提高了農村社會管理能力,促進了社會和諧穩定。根據我們調查統計,該市林權糾紛總體較少且逐年下降,從2009年的65起下降至2014年的22起,年均下降20%,調處率、滿意率均達100%。

?集體林權制度改革面臨的新情況新問題

?從我們的調研情況看,浙江省衢州市積極貫徹落實中共中央、國務院中發〔2008〕10號文件,完成了林地勘界、登記、發證工作和林地流轉交易平臺建設,并結合當地實際進行了一些新的探索,已經走在全國前列。但隨著我國經濟社會發展和全面建成小康社會目標任務臨近,特別是黨的十八屆五中全會提出的“綠色發展”理念,對林業改革發展和集體林權制度改革提出了新的要求。集體林權制度改革面臨著一些新的情況和問題。
? ? (一)木材特別是大徑材供給能力不足。從衢州的情況看,雖然主要林產品產量持續增加,但仍難以滿足市場的巨大需求。2010—2014年,每年下達給衢州市森林限額采伐指標為74.4萬立方米,而全市1000多家規模以上林業加工企業年木材消耗量320萬立方米,本地木材僅占需求10%左右。2014年,全國木材需求達5.39億立方米,其中進口2.59億立方米,對外依存度高達48.1%。隨著世界各國森林資源和生態環境保護加強,木材禁伐限運的力度增加,在短期內我國木材可以通過進口來緩解供給不足的矛盾。但要解決長期需求,還必須靠自己培育木材資源,特別是大徑材資源。
目前全國商品林中集體林占主導地位,2014年71%的商品林來源于集體林業。目前分山到戶、分散經營,很難生產優質木材,而通過集體林地經營制度改革,可以為提升木材供給能力創造條件。從衢州市情況看,集體林業產出能力有了很大提升空間。該市開化縣許家源村通過森林經營方案試點,確定人工商品林和公益林不同樹種、林齡、采伐方式年度規劃表,畝均活立木蓄積量達到17立方米。而全市喬木林為713萬畝,其中成熟林和過熟林為163萬畝,占比22.9%;畝均活立木蓄積量為6.2立方米,僅為試點村的36.5%。
? ? (二)林區農民同步實現小康的任務仍然艱巨。集體林大都分布在邊遠的山區,發展林業是山區農民脫貧致富的現實選擇,目前利用集體林業資源增加林農收入以及解決林農生活、就業等方面還面臨著不少困難和問題。一是林業收益不足支撐同步小康需要問題。按照衢州的情況來測算,假設人均收入1萬元為基準線,全市林區現人均約8畝林地,畝均收益要在1200元左右。據統計,衢州林業常規經營收益與集約經營收益每畝分別為354元、3200元,林地規模化、集約化是提高林農收入的一個有效途徑,是實現林區農民與當地居民同步小康的新路子。適度規模經營是方向,如何建立完善利益共享機制是需要研究的新問題。二是林區的居住環境問題。林區農民實現小康不是一個簡單的人均可支配收入的標準問題,而是要還他們享受自來水、污水垃圾處理、煤氣、通信網絡等等一系列城里人能享受的公共服務。隨著大山深處農民異地搬遷脫貧和城鎮化推進,林區農民逐步從分散居住到集中居住。這不僅是居住場所改變,相應的污水、垃圾處理,煤氣、通信網絡的暢通等公共服務設施都要跟進,但林區是欠發達地區,當地財政往往捉襟見肘,公共服務設施建設資金的矛盾又突顯出來。三是林區農民就業問題。原有居住在林區的農民,到村鎮集中居住后,有的遠離林地,進山困難,農民面臨著要不就是林地低水平放任經營,要不就進行林地轉包、出租、互換、合作。這就帶來兩個新的情況,一方面是要創造新的就業渠道;另一方面是要讓林地流轉,讓林農有更多的財產性收入,牽涉到經營權的界定和流轉政策等問題。
? ? (三)集體林權制度改革的政策有待進一步落實和改善。分山到戶后,林農對“林子怎么管、錢從哪里來、樹要怎么砍、單家獨戶怎么辦”等問題反映強烈。一是林木采伐問題。有的反映“娶到的媳婦不能碰”,分到的林子不能采,采伐機制有待進一步突破。二是林權流轉問題。由于缺乏相應的法律約束,林農間自發的無序流轉較為普遍。存在不依法公開招標、合同過簡、不應受理卻辦理變更登記,變更登記未按程序公示等情況和問題。三是工商資本進入存在制度性障礙。由于受到相關法律法規政策的約束,林地發生流轉后不能辦理《林權證》,工商資本進入時很難取得法律層面上效力更高的權屬證明,影響了林權抵押融資、林木采伐和其他行政審批、爭取項目支持等事項。四是在金融扶持上,林權抵押融資折扣率低、期限短以及利率偏高。林木火災政策性保險推進較好,但森林盜竊險、森林防病險以及自然災害險等推開難度較大。五是在項目支持上,國家對發展木本油料等林業特色產業政策缺失,如衢州市發展油茶產業,不擠占耕地,保障了國家糧油安全,但卻不能享受到農業生產油菜籽等相應的補助政策。
? ? (四)恢復生態功能,建設生態環境與提高林農收入的矛盾還沒有完全解決。從衢州的情況看,全市有公益林面積367萬畝,占林地面積的36.5%。建有自然保護區、森林公園、濕地公園142個,其中國家級7個、省級3個、保護小區132個,總面積97.5萬畝,占全市總面積的7.34%。由于生態公益林的確定是按流域、山勢劃定的,雖然生態公益林主體是國有林地,但也有部分集體林地劃入了生態公益林范圍(約占26%)。由于國家對生態公益林實行最嚴格的保護措施,注重生態功能發揮和維護生態安全,不允許農民對集體林進行砍伐。林農只得到了浙江省政府30元/畝補助(國家對生態公益林補助標準為15元/畝),林地補助收入不到常規林地收入的十分之一,農民希望通過適當的方式增加補償。

?深化集體林權制度改革的政策建議

?按照習近平總書記關于“綠水青山就是金山銀山”指示和黨的十八屆五中全會關于“綠色發展”理念的要求,著力推進我國林業現代化、提高林業經營水平,如期實現林區農民小康,需要不斷深化集體林權制度改革,在推廣、借鑒浙江省衢州市等集體林權制度改革好做法的基礎上,進一步推進體制機制創新,把集體林權制度改革推進到一個新的階段,實現林區發展的提檔升級。
? ? (一)有序推進適度規模經營。實現適度規模經營是現代林業發展的趨勢,也是提高林業經營水平、實現林區農民小康的必然選擇。一是繼續做好林地承包權與經營權分置工作。要堅持林地集體所有的前提下,實現所有權、承包權和經營權的三權分置,這是以前階段集體林權制度改革的核心,也是深化集體林權改革的基礎,沒有落實到位的必須抓緊限期到位。二是規范完善林權流轉體系建設。加大林權流轉交易平臺建設,一般要在縣市級建立交易平臺,有條件的地方應建立省級統一的交易平臺。鼓勵發展林權大宗交易市場,進一步完善林權流轉價格形成機制,建立健全中介服務機構,引導林權高效、有序、集中流轉。三是培育壯大新型經營主體。圍繞林業產業走向專業化、農民走向職業化、服務體系走向社會化目標,大力發展家庭林場,重點發揮好林業大戶、返鄉創業農民工、林業技術帶頭人等作用,培育新型職業林農,鼓勵發展前景大、產業鏈較為完整的林業產業。鼓勵龍頭企業與農戶或家庭林場或林業合作社以股份式、合作式、托管式等運作模式建立緊密的利益聯結機制,讓農民分享產業鏈增值收益。
? ? (二)建立國家用材林儲備基地。建立國家用材林儲備制度,增加木材資源儲備是保障國家生態安全和木材安全的重要途徑,也是深化集體林權改革進入新階段,充分發揮集體林地作用的重要舉措。一是我國南方完全有條件實施這項戰略措施。據衢州市林業部門測算,全市有60萬畝集體林和相當部分國有林場適合作為國家用材林儲備基地。浙江省開化縣汪宇祥副縣長建議,把現在的杉木林采伐年度由20年增加到30-40年,甚至到50年,每畝由280株減到80-100株,單株活立木積蓄到1-2立方米的木材是完全可以做到的,這樣既保護了生態環境,又增加了大徑材的供應。二是建立國家用材林儲備要充分利用現有集體林權改革的成果。在農民承包林地現有的幼林或成林基礎上進行收儲。再儲備20-30年,全部達到大徑材的標準,能夠迅速形成木材儲備資源。三是創新國家用材林儲備基地建設的運營模式,發揮地方政府的積極性,改善其融資增信功能。增加社會資本參與基地建設的途徑,讓投資更加便利。四是國家要對用材林儲備基地建設給相當的政策扶持。要安排專項中長期政策性貸款,并應在項目寬限期內給予貼息。
? ? (三)加快美麗林區建設。美麗林區建設說到底就是要讓林區老百姓達到小康,這既是建設美麗中國的基礎,也是實現全面小康社會目標的關鍵。一是有序推進林區農民集中居住,加快美麗林區建設。根據林地規模經營的進程,推進農民集中居住。農民集中居住主要是以村、鎮為中心就地居住,便于農村公共基礎設施的建設。還要有計劃推動林區移民下山,有效解決山區特別是集中連片貧困區農民增收問題。二是加快林區公共基礎設施的建設。當前應重點解決集中居住區農民的自來水、污水垃圾處理、煤氣、信息網絡等公共基礎設施的建設。還要進一步加大林區公路的改造,改善林區交通運輸條件。三是拓寬山區林農的就業增收渠道。以鄉村休閑旅游為載體,大力發展森林培育、森林旅游、生物質能源、生物質材料、生物制藥等循環經濟、綠色經濟、低碳經濟,促進農民就業增收。
? ? (四)加大林區的中長期資金投入。從衢州的調查情況看,林區農民承包經營的資金需要,包括多種經營的短期資金需要,可以繼續通過現有渠道和方式融資解決。但要深入推進集體林權制度改革向新的階段發展,實現林業的規模化、集約化經營,實現林區的全面小康,如期實現“十三五”目標和“百年目標”,還應加大對林區的中長期資金投入。一是國家政策性銀行,特別是農業發展銀行要發揮對林區中長期資金投入的主導作用。在我國經濟進入新常態的形勢下,依靠中央和地方財政集中大量資金增加對林區投入的可能性不大。在“十三五”時期應該把林區資金投入到的重點轉向政策性銀行的信貸投入,作為政府調控市場的重要力量。二是國家政策性銀行要把信貸投入的重點集中在中長期投資領域。“十三五”期間要著力幫助解決美麗林區公共基礎設施建設、林地經營權流轉、木材儲備基地建設和林區公路改造等大項目的中長期資金需要。三是國家政策性銀行要針對林區信貸投入項目的需要創新信貸產品。根據林地經營權流轉、用材林儲備基地建設、林區公共基礎設施建設和林區公路改造等不同項目特點,開發適用的信貸產品,開辟有效的融資模式。四是要給予優惠的貸款條件。對林區中長期貸款期限要適應林區經濟償還周期,一般應在15-20年之間,用材林儲備基地建設貸款最長要到30年。貸款利率要優惠,銀行本著保本微利的原則制定貸款利率。為了使政策性貸款利率更低,國家可以通過人民銀行給予抵押補充貸款(即PSL,Pledged Supplementary Lending的縮寫)的方式提供資金。
? ? (五)要完善相關配套政策。把深化集體林權改革與同步建成小康社會統一起來,使集體林權制度改革進入一個新階段,還必須有各級政府的相關政策配套支持才能取得成效。一是進一步完善法律。《森林法》已出臺30多年,雖然數次修改,但一些條款已經與當前經濟社會發展不相適應。需要對林權等級管理、森林資源資產抵押、評估、產權交易、森林采伐管理等重新進行規范。二是給予相應用地政策。林區農民的集中居住,由山上搬到山下、由分散遷到中心村、由林區轉到集鎮,農民宅基地變了,政府相關部門應允許農民這種遷移,給予用地指標并便捷辦理變動手續。三是對林區農民宅基地搬遷后復墾的面積,大于農民集中居住占地面積,應給予縣市人民政府土地增減掛鉤的政策,多出的土地面積允許地方政府使用,將這部分土地凈收益用于林區公共基礎設施建設和歸還貸款本息。四是對集體林地劃為生態公益林的給予相應的政策。可以采取由國有林場對集體林地進行收購,農民遷出,農民進入社保并支付收購費用,按勞動能力就業。也可以進一步提高公益林的補助標準,使之達到與商品林地收入相當的水平。還可以在保持現有補助標準不變的前提下,對生態公益林隨著林齡增長老化的,允許農民有限采伐更新,嚴格監督管理。

調查組成員:高紅電 張萬明 杜金柱
朱遠洋 劉長龍 曲孝麗
執 筆 人: 朱遠洋

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