新城新區步入依托存量求增量的新階段

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馮?奎

 

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新城新區是中國工業化、城鎮化發展的重要支撐,城鎮化發展必然包括新城新區發展。當前,在新常態政策條件下,高層和管理部門釋放出新城新區必須謀求轉型發展的明確信號;綜觀各地的探索實踐,轉型升級的方向已日漸清晰。展望未來,大規模建新城新區、建大規模新城新區的勢頭告一段落,新城新區將步入在存量上找增量,努力實現內涵式發展的新階段。

中國新城新區已形成龐大體系

廣義上,新城新區是為了政治、經濟、社會、生態、文化等多方面的需要,經由主動規劃與投資建設而成的相對獨立的城市空間單元。
從外延上,討論比較多的中國新城新區包括:經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、邊境經濟合作區、出口加工區、旅游度假區、物流園區、工業園區、自貿區、大學科技園,以及產業新城、高鐵新城、智慧新城、生態低碳新城、科教新城、行政新城、臨港新城、空港新城等等。
據不完全統計,截至2014年底,我國縣及縣以上的新城新區數量總共超過3000個。其中,國家級新區11個;各類國家級經濟技術開發區、高新區、綜保區、邊境經濟合作區、出口加工區,旅游度假區等約500個;各類省級產業園區1600多個;較大規模的市產業園1000個;縣以下的各類產業園數以萬計。
中國的新城新區已經形成較為合理的體系。其中,國家級新區成為新城新區的龍頭;國家級的經濟技術開發區、高新區,成為新城新區的骨干;省(市)級各類新城新區成為新城新區系統的重要支撐。新城新區意義重大,它們在國家與區域層面上都成為重要經濟增長極,東部主要國家級新區占所在市的GDP總量的30%。國家級高新區與經濟開發區貢獻的GDP約占全國的1/4。

新城新區發展中存在的問題引發政策關注

中國新城新區數量不斷增多、面積不斷擴大,除了內在合理性的因素之外,還有一些地方政府行為上非理性的因素,例如:
——地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領導一上任,首先要做的事就是雄心勃勃重新謀劃建新城、造新區,而且一出手必定要講究大手筆、大氣魄、大尺度。
——土地是空間生產的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的管理政策助長了新城新區在空間上擴展。
——政府投資、金融資本注入是新城新區發展的重要推手。政府不計債務規模及后果的投融資開發模式為“造城運動”推波助瀾。
——對新城新區缺乏有力的調控與規范,使得新城新區在政策體制的罅隙里野蠻成長。
從過去30多年的經驗來看,新城新區發展與中國工業化、城鎮化的進程相耦合。新城新區的快速發展是快速工業化、城鎮化的支撐性力量,同時,快速工業化、城鎮化進程也為新城新區的激增提供了極為有利與寬松的環境。在新常態的發展條件下,一系列新的政策出臺,以往那種大規模建新城新區、建大規模新城新區,盲目擴張的發展模式面臨極大調整。
一是《國家新型城鎮化規劃》將新城新區納入統一規劃管理。
《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》中專門設章節進行新城新區規劃,一方面提升了新城新區發展的戰略意義;另一方面對政出多門的新城新區規劃思路進行了統一。國家新型城鎮化規劃提出嚴格新城新區設立條件,將對未來新城新區發展產生方向性的影響。
二是新城新區用地受到嚴控,進入有規必依、無地可建的階段。
國土資源部于2014年9月下發《關于推進國土節約集約利用的指導意見》,有效期是8年,也意味著自現在起至2022年,新城新區的建設用地總體上處于嚴控狀態。一些地方新建、擴建新城新區的雄心壯志將遭遇有規必依、無地可建的現實窘境。
三是債務風險受控,舉債造城不計后果的情況受到遏制。
2014年8月,新《預算法》獲通過,并于2015年1月起施行。新《預算法》堵偏門開正門,規定地方政府可以在國務院確定的限額內,通過發行債券的方式籌措資金。
2014年10月,國務院辦公廳首次發出《關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出,賦予地方政府依法適度舉債融資權限,加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時,堅決制止地方政府違法違規舉債。《意見》提出,要防范風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線,切實防范和化解財政金融風險。
四是清理規范稅收等優惠政策,使政府之手的作用受限。
2014年12月,國務院頒發《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》,通知提出,全面規范稅收等優惠政策,有利于維護公平的市場競爭環境,促進形成全國統一的市場體系,發揮市場在資源配置中的決定性作用;有利于落實國家宏觀經濟政策,打破地方保護和行業壟斷,推動經濟轉型升級;有利于嚴肅財經紀律,預防和懲治腐敗,維護正常的收入分配秩序;有利于深化財稅體制改革,推進依法行政,科學理財,建立全面規范、公開透明的預算制度。

新城新區的發展轉型特征日趨清晰

2014年對于中國宏觀經濟以及新城新區發展都是極其重要的一年。中央決策層面首次提出中國經濟步入新常態,新城新區面前的政策環境、競爭環境迥異于從前。我們認為,在內因和外因的同時作用之下,中國新城新區發展將呈現出以下轉型特征:
——新城新區的定位逐漸規范與明確。
2014年,國務院辦公廳《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》明確,國家級經開區要建設成為帶動地區發展和實施區域發展戰略的重要載體,成為構建開放型經濟新體制和培育外資新優勢的排頭兵,成為科技創新與綠色集約發展的示范區。
2014年,國家高新區管理部門提出2020年國家高新區戰略提升行動的總體目標:到2020年,努力將國家高新區建設成為自主創新的戰略高地,培育和發展戰略性新興產業的核心載體,轉變發展方式和調整經濟結構的重要引擎,實現創新驅動與科學發展的先行區域,搶占世界高新技術產業制高點的前沿陣地,充分發揮國家自主創新示范區、國家高新區的核心載體作用,以更強大的創新能力服務于創新型國家建設。
——新城新區已建構起較為完整的體系,數量增長趨于減緩,進入穩定發展時期。
截至目前,我國已形成包括3000多個新城新區在內,多層次多類型的新城新區體系。步入新常態,經濟增長的速度有所放緩,工業化、城鎮化高速增長時期已經結束。新城新區從總體而言將進入內涵式增長的新階段。由此,我國新城新區的數量將趨于穩定,增速有所減緩。
——從粗放走向集約,從低效邁向高效成為轉型的主要內容。
在土地利用方面,未來新城新區的土地管理將會日趨嚴格,增量嚴控、存量盤活的方向基本確定。土地開發利用的動態監管將會進一步加強,閑置、低效利用土地的成本增大。
在資源節約、環境準入門檻方面,未來將會更加嚴格。在此前提下,新城新區未來的一個方向就是大力發展節能環保產業,提高能源資源利用效率,減少污染物排放,防止環境風險。
——產城融合成為新城新區主要空間布局形式,融合的水平與程度由低到高。
有產無城的現象,主要是指一些工業區、產業區定位于產業發展,但沒有城市功能的配套。這類新城新區存在的問題是:公共服務尚不完善,生產的空間、生活空間相分離;生態空間較小或水平較低。有城無產的現象,主要是一些大面積開發的樓盤項目,只具備居住功能,沒有相應產業導入,淪為臥城。產城低水平融合的現象主要出現浙江、廣東等地設在縣、市的新城新區。這些新城新區沿襲了以往“產業集聚區(產)+小城鎮配套(城)”的發展模式,它們大量依靠勞動力,技術水平較低,有的污染較為嚴重。
大量有產無城、有城無產、產城低端結合的新城新區,通過轉型發展,步入產城高度融合的發展階段,這是新城新區在存量上找增量,在內涵上深入挖潛的重要體現。
——政府與市場協作的開發模式將會得到更加廣泛的利用。
政府主導型的新城新區開發模式,優勢在于布局合理,環境完善,招商目標明確,有利于形成優勢集群。存在的問題是行政力量過于強大會阻礙新城新區發展,另外政府可能產生開發資金不足的問題。
市場主導的新城新區開發模式,優勢是符合市場規律,能夠充分滿足市場需求,形成良好的產業體系,但存在自發性和無序性,缺乏統一規劃,缺乏統一的開發機制,開發建設較為分散。
政府與市場協作,通過發揮兩種機制的優勢進行新城新區的開發建設,能夠最大限度地化解問題,積累優勢,但同時也存在著參與主體較多,管理難度較大的問題。
——試點性示范性政策將會更多惠及一般性新城新區,形成更多的后發優勢。
部分新城新區在設立、發展的階段,被賦予在一定領域進行先行先試的權利。推廣這些新城新區先行先試的成功經驗,能夠減少同一類型新城新區制度探索的成本,有助于推動新城新區的整體升級轉型,也是為了進一步創造公平競爭與發展環境的需要。
一個突出的例子是中關村“1+6”政策的推廣。在先行先試政策下,中關村示范區取得了良好成績。2014年12月國務院常務會議決定,把6項中關村先行先試政策推向全國。并且,在所有國家自主創新示范區、合蕪蚌自主創新綜合試驗區和綿陽科技城,推廣實施4項先行先試政策。
——分類管理,新城新區將更多采取進位與淘汰并存的管理機制。
新建的國家級新區基本上是一區一策。國務院或國務院職能部門還專門為這些國家級新區建立有聯席機制,便于出臺相關政策,協調有關機構,形成較強的推動力。
科技部等部門對國家級高新技術產業開發區進行了分類。針對“三類園區”(即世界一流高科技園區、創新型科技園區、創新型特色園區)分別制定戰略提升行動目標要點。
商務部等部門對國家級經開區進行動態的分類管理。對發展質量與水平較高的省級開發區,按程序進行升級。對土地等資源利用效率低、環保不達標、發展長期滯后的國家級經開區,予以警告、通報、限期整改、退出等處罰,逐步做到既有升級也有退出。
——影響新城新區的因素出現重大變化,核心能力建設成為獲得競爭力的主要方式。
隨著重大基礎設施條件的改善,各類新城新區已沒有絕對的區位交通優勢。國家、省對新城新區的支持,也從以前的給項目、給產業定位,轉變為給試點、給機制,給政策創新空間。在此背景下,影響新城新區的因素出現重大變化。以往的區位、資源等優勢的作用漸漸減弱,各類新城新區主要應通過苦練內功,進行核心能力建設以獲得比較優勢與競爭優勢。
這些能力包括制度的生產與突破能力、規劃的制定與實施能力、創新的集成與轉化能力、人才的集聚與培育能力等等。
(本文節選自《中國新城新區發展報告》的總論部分,題目為編者所加。《中國新城新區發展報告》,主編馮奎、副主編鄭明媚,中國發展出版社2015年5月出版)
作者單位:國家發改委城市和小城鎮改革發展中心

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