城鎮化進程中的社區建構與治理創新——常熟市碧溪新區社區治理創新實踐與啟示

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金世斌?劉亮亮

 

社區是社會建設的重要載體、社會管理的基本單位,社區治理創新是提升社會管理水平和改善民生的重要途徑。近年來,隨著經濟社會發展和城鎮化進程的加快,以基礎設施城鎮化、服務管理社區化、生活方式市民化為標志的農村新型社區數量不斷增加,如何適應社會生活多樣、多元、多變趨勢,促進社區治理多元化、社區自治法治化和社區服務標準化,實現農民向居民轉、農村向社區轉,是新形勢下創新社區治理、增強社會發展活力的重要課題。
江蘇省常熟市碧溪鎮是我國農村改革開放30多年的歷史典范之一。上世紀80年代,就以“離土不離鄉,進廠不進城,亦工亦農,集體同富裕”的“碧溪之路”享譽全國,實現了鄉鎮企業的繁榮發展和小城鎮建設的協調推進,受到了黨和國家領導人的高度肯定。1999年和2003年,碧溪歷經兩次行政區劃調整,由碧溪、滸浦、吳市、東張四鎮合并而成,區域總面積110.2平方公里,下轄24個村、5個社區居委會。2010年率先在全國撤鎮建街道,設立碧溪新區,與國家級常熟經濟技術開發區實行一體化管理。作為全國首個非城關鎮率先撤鎮建街道的試點,近年來碧溪新區緊緊圍繞“城鄉一體化、農業現代化和管理社區化”的工作主線,不斷推進政府職能轉變,強化社會治理創新,大膽探索發揮群眾主體作用的社區治理長效機制和有效途徑,先后獲得“國家衛生鎮”“中國人居環境范例獎”“江蘇省園林小城鎮”等榮譽稱號,成為新型城鎮化和城鄉發展一體化進程中的社區構建與治理創新的新典型。
(一)深化社區治理體制機制改革。一是優化政府行政職能。碧溪根據新的形勢和運行實際,對區域內組織架構進行有效整合。新區下設四個辦事處,將社會事務、勞動保障、民政、合作醫療、司法綜治、信訪、社情民意交流等部門有機組合,其他職能部門統一整合至新區機關。同時將農服中心、文化站等直屬事業單位收歸部門。通過建立扁平化組織架構,減少行政層次,優化管理流程,實現政府低重心運行、近距離服務和高效率工作。二是構建“一區多居”管理體制。碧溪新區現有常住人口10.48萬人(其中動遷居民6萬人),登記外來人口5.55萬人。根據轄區動遷居民群體大、外來人口占比高、管理程度復雜的特點,在遵循居民集體意愿的基礎上,新區在4個特大型社區內分設多個居委會,按人口數合理劃分服務區域,縮小管理跨度,充實社區管理力量,推進管理重心下移,更好服務社區居民。三是強化集體資產管理。以動遷村為重點對村級資產進行量化,明確權屬。組建土地、社區等股份合作社,通過“抱團”兼并重組,實現市場化運作、公司化運行。
(二)加強社區治理載體建設。一是建立三級社情民意交流平臺。在新區機關建立社情民意交流中心,在下轄辦事處建立4個社情民意交流站,依托社區現有活動室、閱覽室等群眾休閑場所,建立29個社情民意交流室,逐步構建起了“碧溪新區-辦事處-社區”三級社情民意交流縱向工作平臺。建立健全社情民意交流管理制度,嚴格實行領導干部“包案”制和“一事一案”負責制,確保“三級平臺”在社區治理中切實發揮作用。三級交流平臺的建立,不僅暢通了群眾利益訴求渠道,密切了黨群干群關系,也加強了社情民意的表達和整合,提高了社區治理科學化水平。二是搭建社區信息化服務平臺。組建碧溪新區政府網站,全面公開政府部門職責范圍、辦事流程、辦結時限,推動行政權力“在陽光下”公開透明運行。利用常熟市電子政務系統向基層延伸的契機,建立覆蓋新區機關各部門、各辦事處、各社區的政務平臺,推進網上辦公,提高公文流轉和事務處理效率。開通“靈動碧溪”政務微博和便民服務熱線,及時發布政務服務信息。通過社區信息服務平臺,促進了政府與居民之間的網上網下即時互動,政府管理效率和服務質量明顯提升。三是構建社區網格化管理平臺。通過對“數字城管”系統、“12345”熱線等信息平臺的嫁接嵌入和升級改造,把分散的社會服務管理功能進行疊加,將每一幢樓設為一個居民小組、每4至5幢樓劃為一個管理網格,明確每一個管理網格均由一名社區工作人員負責,實行“定人、定崗、定責”管理,構建起“社區-網格-小組”三級網格架構,把“上面千條線”匯聚到“基層一張網”。網格化管理平臺的建立,使社區管理和服務能迅速在平臺“經緯網”中找到居民“坐標點”,變“粗放式管理”為“精細化服務”,基本形成了分工明確、責任到位、溝通快捷、反應快速、處置及時、運轉高效的社區治理模式,有效地提升了社區治理水平和治理效益。
(三)創新社區公共服務方式方法。一是推行“一站式”服務。合并城管和城建監察管理職能,將電力、自來水、天然氣、有線電視等公共服務窗口整合后集中辦公,建立“一站式”服務大廳和公共資源交易服務中心,通過整合辦事項目、優化辦事流程、規范辦事步驟,方便居民“進一個門辦多件事”。二是實施民生服務延伸工程。在社區配套建設承接居民婚喪喜事和商業服務功能的商務樓宇或社區服務中心,完善社區停車、健身娛樂、交通出行、菜市場等公益設施,將醫保審核結報、社保經辦、就業援助等服務網絡延伸到社區,推動管理重心向基層下移、公共服務資源向基層傾斜,不斷優化便民服務體系。三是向社會購買公共服務。從服務需求和服務能力的實際出發,選擇便于操作、條件較成熟的項目,有序引導社會力量參與公共服務供給。比如,在養老助殘方面,圍繞生活照料、康復護理和服務人員培養等,重點向轄區“4050”失業人員和困難人群購買公共服務,為符合政府資助條件的老年人、殘疾人和“三無”、低收入、經濟困難的失能、半失能老人提供助餐助潔、助醫護理和日間照料等上門服務,著力提升社會化服務水平。四是開展聯系戶上門服務。在建立“一戶一檔”社區居民電子檔案的基礎上,每名社區干部負責聯系2-3個種養殖戶、動遷戶、上訪戶或生活困難戶,通過不定期上門“面對面”的交流,傾聽群眾需求,宣講有關政策,幫助解決實際困難,架起了密切干群關系的“連心橋”,搭建了政府服務百姓的“直通車”。
(四)營造和諧社區良好環境。一是切實加強環境綜合整治。加強集鎮流動攤點管理,在商販密集處或集貿市場附近建設美食廣場或小吃一條街,統一固定攤位拍租和流動攤點安置,凈化社區居住環境。建立“環衛-城管”聯動機制,將環衛保潔監管納入數字化城管平臺,對私搭私建、亂堆亂放、占道經營等行為開展聯合執法。開設環境“臟亂差”曝光專欄,通過明察暗訪及時曝光臟亂差衛生死角,全程跟蹤整改過程,著力提升社區環境整治和管理質量。二是深入開展精神文明建設。深入實施文化惠民工程,堅持開展送戲下鄉、送書入村、露天數字電影巡播等公共文化活動,促進優質文化資源向社區下沉、向基層流動。持續開展“文化進村入戶”工程,以聚和佳苑、濱江社區、聚福苑等大型社區為主陣地,在完善文化硬件設施的基礎上,加快培育群眾文藝隊伍,初步形成了“廣場文藝村村演、經典電影月月放、健身舞蹈天天跳”的社區文化氛圍。全面推進中小學體育設施等公共資源向社區居民錯時免費開放,更好地滿足居民健的身需求。積極弘揚傳統文化,連續多年舉辦“靈動碧溪”閱讀節系列活動,區內現有詩詞協會1家、詩社7家、成員近千人,被授予“中華詩詞之鄉”。三是大力助推新市民融合。把外來務工人員作為當地經濟社會發展的一支重要力量,成立新區新市民協會、新市民義工團,積極構建“新碧溪人”基礎服務保障機制。健全勞動保障、醫療衛生、計劃生育和文化教育“四大服務體系”,實施勞動關系和諧社區創建、新市民素質提升等工程,加大對外來務工人員的關愛力度,努力解決他們的醫療、養老、工傷、子女就學等問題。結合“平安碧溪”創建活動,加強外來務工人員綜管隊伍建設,實施“社企聯動”樓宇服務管理,構建“以證管人、以房管人、以業控人”外來人口管理模式,提升流動人口服務管理水平。四是著力化解社區矛盾。注重矛盾糾紛源頭預防,重點實施矛盾糾紛、治安問題、重點人員、安全隱患“四項排查整治”,構建全面覆蓋的矛盾糾紛排查網絡。穩妥推進農宅轉換和解危解急工作,確保不留任何后遺癥。加強企業最低工資支付制度的檢查落實,幫助企業解決用工中的各類矛盾,構建互利共贏、和諧穩定的勞資關系。建立矛盾化解公開聽證制度,由所在社區臨時聘請、隨機抽調群眾加入信訪化解隊伍,把信訪問題擺到桌面上,充分聽取各方意見,使事實在面對面交流中越講越清,讓道理在平等對話中越辯越明。
總的看,改革開放30多年來,碧溪有效破除了城鄉“二元結構”,實現了由“農”到“城”的華麗轉身。碧溪新區根據當地經濟社會發展實際和社區治理特點,積極探索出一條新型城鎮化和城鄉發展一體化進程中社區構建與治理創新的“新碧溪之路”,為提升社區治理的科學化水平提供了有益啟示。
一是堅持以人為本是社區治理創新的根本方向。人民群眾是社區服務對象,也是社區治理主體。維護好人民群眾的根本利益,是一切工作的出發點和落腳點。碧溪新區牢固樹立以人為本理念,充分尊重居民主體地位,通過強化公共服務、完善治理格局、改進治理方式、推進精神文明建設,更好地回應民意、保障民權,使得城鎮化和社區治理合拍共進、相得益彰。隨著經濟社會發展和城鄉一體化進程加快,居民利益訴求差異化、多樣化和個性化特征明顯,推進以人為核心的新型城鎮化任務相當繁重,對社區治理工作提出了新的挑戰。這就要求各地各部門必須堅持全心全意為人民服務的根本宗旨,尊重社區居民的首創精神,從居民群眾需求出發確定創新方向,以社區居民滿意與否作為評價創新成效的根本標準,努力回應和滿足人民群眾過上更美好生活的新期待,確保全體社區居民從創新實驗中共同受益。
二是改進公共服務方式是社區治理創新的關鍵環節。社會管理和公共服務是政府的重要職責,但這不意味著政府唱獨角戲、 大包大攬。碧溪新區立足實際,積極開展購買公共服務、“一站式”服務的探索,取得了良好效果,在經費保障、工作機制等方面積累了一些好的做法和經驗。實踐表明,推行政府向社會力量購買服務和“一站式”服務,是創新社區治理、改進公共服務方式的重要途徑。應該看到,與人民群眾日益增長的公共服務需求相比,當前我國城鄉社區普遍存在公共服務質量效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題。這就要求各地要結合當地經濟社會發展狀況和人民群眾的實際需求,因地制宜、積極穩妥地推進政府購買公共服務工作,不斷創新和完善社區公共服務模式,加快構建多層次多元化的社區公共服務供給體系,為社區居民提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務。
三是推動公眾參與是社區治理創新的重要基礎。公眾參與社會治理是當今時代發展和社會轉型的必然要求。社會管理的對象是公眾,離不開公眾的支持,要想讓公眾滿意,就要吸收公眾參與。碧溪新區在社區治理中,注重對群眾民主意識和權利意識的引導和運用,通過建立三級社情民意交流平臺、社區信息化服務平臺等措施,問政于民、問需于民、問計于民,引領群眾積極參與社區管理和服務。但與新形勢下新任務的要求相比,社會力量作用發揮還不夠充分,公眾參與還有較大提升空間,這既是碧溪新區需要改進的地方,也是全國各地面臨的共同問題。各地要積極創造有利條件,引導各類社會組織增強服務能力,支持他們參與社會管理和公共服務,同時注重發揮群眾參與社會管理的基礎作用,引導廣大群眾依法理性有序參與社會管理,努力形成社會管理人人參與、和諧社會人人共享的格局。
四是加強信息化建設是社區治理創新的重要途徑。信息化平臺是政府、社區和居民互動的有效載體,也是提高社區治理效能的有效手段。碧溪新區將信息化作為社區治理創新的重要抓手,通過建立政府網站、電子辦公系統、政務熱線、政務微博、網絡化管理平臺等,較好地提高了社區治理的及時性、針對性和有效性。但也要看到,我國社區信息化服務才剛剛起步,技術標準不統一、條塊分割、重復建設的問題比較突出,集約化建設與共享協同水平不高,應用水平和推進程度參差不齊,既造成資源浪費,又影響了社區治理的整體效能。各地各有關部門要從保障和改善民生、密切黨群干群關系、發揚基層民主、維護社會穩定的高度出發,充分認識新形勢下社區信息化工作的重要性和緊迫性,以服務居民為宗旨,以促進社區信息資源共享、業務協同為重點,以提高社區治理和服務效能為目標,著力構建覆蓋全省、統一規范的城鄉社區綜合管理和服務信息平臺,為建設管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體提供基礎支撐。

作者單位:江蘇省政府研究室

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